II SA/Łd 874/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA T. Zbrojewski (spr.), Sędzia WSA Cz. Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA B. Rymaszewska, Protokolant asystent sędziego B. Czyżewska, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. - Sygn. akt II SA/Łd 874/05 U Z A S A D N I E N I E Starosta [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 145 i 151 §1 kpa po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...] znak [...] odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, wydanej przez Wójta Gminy T. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi w W. przy drodze krajowej Nr [...], wydanej dla S. S. i L. K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ orzekający stwierdził, iż nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, albowiem teren, na którym zlokalizowano przedmiotową inwestycję, został przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy T. na budowę obiektów związanych z obsługą drogi krajowej Nr [...]. Został również spełniony warunek określony w § 123 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz.430), który ustala odległość między zjazdami sąsiadującymi stacji paliw na drodze klasy GP na nie mniejszą niż 2 km na terenie zabudowy. W pouczeniu Starosta zawarł informację, że Wójt Gminy T., Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł., A Sp. z o.o. w W. oraz A. L. nie posiadają przymiotu strony tego postępowania i nie służy im odwołanie od decyzji. Od powyższej decyzji odwołała się A Sp. z o. o. z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie decyzji Wójta Gminy T. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Spółka powołując się na treść § 123 pkt 2 i § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu podniosła, iż od miejsca inwestycji w jednym kierunku wzdłuż drogi nie ma żadnej zabudowy w odległości 1500 m, a w drugim kierunku nie ma żadnej zabudowy w odległości 2500 m. Ponadto plan zagospodarowania przestrzennego określa, że inwestycja jest w strefie 18 B (KS), w której wyklucza się "lokalizację obiektów związanych ze stałym pobytem ludzi". W tej sytuacji, zdaniem Spółki, skoro teren lokalizacji stacji paliw jest niewątpliwie terenem niezabudowanym, to przy lokalizacji przedmiotowej inwestycji obowiązuje odległość co najmniej 5 km. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ powołując się na treść art. 28 kpa podkreślił, iż A Sp. z o.o. nie jest stroną w tej sprawie. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma tylko taka osoba fizyczna lub prawna, która wykaże, że wynik toczącej się sprawy może spowodować ograniczenie lub zniesienie przysługującego jej prawa. A Sp. z o.o. mogłaby być stroną w sprawie, o ile wzniesiony obiekt budowlany naruszałby jej interes prawny. Zdaniem organu, podnoszone w odwołaniu kwestie dotyczą interesu faktycznego, który nie korzysta z ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym. Powyższą decyzję A Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Podniosła zarzut naruszenia art. 28 kpa, 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa, art. 159 § 1 kpa, art. 7, 11 i 16 kpa. Jej zdaniem, decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana po utracie ważności decyzji o warunkach zabudowy, a zatem z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz z naruszeniem § 123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. i art. 46 § 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Według skarżącej Spółki, posiada ona niezbywalny interes prawny w doprowadzeniu do respektowania prawa i unieważnienia niezgodnej z prawem decyzji Wójta Gminy T., albowiem przedmiotowa stacja paliw Spółki B jest usytuowana w odległości 2 km od stacji paliw strony skarżącej, przy obowiązującej odległości 5 km. Potwierdzeniem występowania interesu prawnego jest postępowanie Urzędu Wojewódzkiego w Ł., zakończone decyzją z dnia 29 czerwca 2001 r., odmawiającą zgody na budowę stacji paliw ze względu na niezachowanie odległości 5 km od obiektu skarżącej. Gdyby nie ta odległość, Spółka B mogłaby budować swój obiekt bez przeszkód. Wybudowanie przedmiotowej stacji po tej samej stronie drogi co obiekt Spółki A, w mniejszej odległości niż 5 km, stanowi istotne zagrożenie jej bytu ekonomicznego. Może wywołać reperkusje zarobkowe i zatrudnieniowe. Ponadto źródłem interesu prawnego Spółki A jest przepis prawa materialnego, a mianowicie § 123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, który określając odległości między zjazdami chroni interes prawny strony. W tej sytuacji, organ powinien z urzędu wstrzymać wykonanie decyzji o budowie stacji paliw do czasu zakończenia tej sprawy. Konkludując Spółka wniosła o przyznanie przymiotu strony i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa bądź stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w motywach zaskarżonej decyzji. Zarzuty podniesione w skardze organ uznał za bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] dotyczyło jedynie postępowania w sprawie decyzji zezwalającej na budowę stacji paliw, nie zaś zjazdów i wjazdów z drogi nr [...], w sprawie których zapadło inne ostateczne rozstrzygnięcie. Odpowiadając na zarzuty skarżącej Spółki organ podniósł, iż wydana decyzja nie narusza jej interesu prawnego. Na rozprawie w dniu 3 listopada 2005 r. pełnomocnik Spółki a poparł skargę i oświadczył, że utrzymanie w ruchu stacji, która została wybudowana sprzecznie z przepisami prawa materialnego spowoduje negatywne oddziaływanie ekonomiczne na działalność Spółki. Jego zdaniem, postępowanie odwoławcze nie powinno być umorzone, a odwołanie winno było zostać rozpatrzone merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) w zw. z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydając tego rodzaju orzeczenie organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż Spółce A. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 kpa, albowiem wzniesiony obiekt budowlany nie narusza jej interesu prawnego. Natomiast podnoszone przez nią kwestie dotyczą interesu faktycznego, który nie korzysta z ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu stanowisko organu zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla prawidłowej wykładni wskazanej normy prawnej podstawowe znaczenie ma pojęcie interesu prawnego. W piśmiennictwie przedmiotu oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Przyjmuje się bowiem, że interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się on wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97 - nie publikowany). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r. I SA 1189/98, oraz z dnia 15 grudnia 1998 r. II SA 1355/98 - niepublikowane). Innymi słowy, interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Dla uzyskania przymiotu strony wystarczy przy tym, by wynik toczącego się konkretnie postępowania administracyjnego mógł oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z określonych przepisów prawa materialnego. Stroną postępowania jest się nie tylko wówczas, gdy konkretne uprawnienia materialnoprawne zostaną rzeczywiście naruszone, ale także wówczas, gdy istnieje realne zagrożenie ich naruszenia orzeczeniem kończącym postępowanie. To hipotetyczne zagrożenie powoduje, iż wszystkie podmioty, których uprawnienia mogą zostać realnie naruszone wynikiem postępowania, powinny brać w nim udział w charakterze stron, celem zapewnienia im możliwości obrony ich praw. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy oczywiście odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. W ustalonym stanie faktycznym niespornym jest, iż Spółka A prowadzi stację paliw, usytuowaną po tej samej stronie drogi i oddaloną o około 2 km od stacji paliw Panów S. S. i L. K. Skarżąca upatruje swój interes prawny, między innymi w tym, że wybudowanie omawianej stacji może wpłynąć negatywnie na jej możliwości zarobkowe oraz kwestie zatrudnienia. Podstawą posiadania przymiotu strony jest, jej zdaniem, również przepis prawa materialnego, a mianowicie § 123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430). Przede wszystkim stwierdzić według Sądu trzeba, że zagrożenie bytu ekonomicznego Spółki A oraz reperkusje zatrudnieniowe nie mogą stanowić o posiadaniu przez skarżącą przymiotu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Źródłem posiadania interesu prawnego nie może być także § 123 ust. 2 rozporządzenia, w myśl którego na drodze klasy GP odległość między zjazdami sąsiadującymi stacji paliw nie powinna być mniejsza niż 5 km - poza terenem zabudowy (pkt 1), 2 km - na terenie zabudowy (pkt 2). Zjazdy powinny spełniać warunki określone w § 123 ust. 3 i 4. O braku interesu prawnego świadczy fakt, iż strona nie wskazała takiego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby dla niej jakiekolwiek uprawnienia lub obowiązki. Między wskazanym § 123 ust. 2 pkt 1 w/w rozporządzenia a sytuacją strony nie zachodzi związek polegający na tym, że akt stosowania tej normy mógłby mieć wpływ na sytuację Spółki A w zakresie prawa materialnego. A zatem uznać trzeba, że nie istnieje realna potrzeba ochrony prawnej interesów Spółki. Podniesione przez stronę skarżącą argumenty świadczą raczej o posiadaniu interesu faktycznego, który jak to już wcześniej zostało stwierdzone nie korzysta z ochrony prawnej. Gdyby bowiem przyjąć, że zagrożenie bytu ekonomicznego przesądza o posiadaniu przez oddaloną o około 2 km Spółkę A przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, wówczas każdy podmiot gospodarczy posiadający stację paliw po tej samej stronie drogi, mógłby być stroną w niniejszym postępowaniu. Podsumowując powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że odwołanie od decyzji organu I instancji pochodziło od podmiotu niebędącego stroną postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji, Wojewoda [...] umarzając postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie naruszył przepisów obowiązującego prawa. Na marginesie dodać wypada, iż Sąd w rozpoznawanej sprawie nie był uprawniony do merytorycznej oceny zarzutów strony skarżącej, podnoszonych w skardze oraz innych pismach procesowych, skierowanych przeciwko decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...]. Przedmiotem jego oceny była bowiem decyzja organu odwoławczego, rozstrzygająca wyłącznie kwestie natury procesowej. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).