III SA/Kr 147/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Dąbek spr., Sędziowie: NSA Wiesław Kisiel, AWSA Kazimierz Bandarzewski, Protokolant: Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2007 sprawy ze skargi J. S. i M. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 10 listopada 2005 r. nr [....] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 18 (osiemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lutego 2007r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania J. S. i M. S. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia [...].07.2005 r., o braku podstaw do stwierdzenia u Z. S. chorób zawodowych z poz. 16.6 i poz. 17 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja organu I instancji była wydana w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, po uchyleniu przez organ II instancji decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. wcześniejszej decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2004 r. z powodu jej przedwczesności wynikającej z nienależytego wyjaśnienia stanu sprawy. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że w toku postępowania ustalono, iż Z. S. w okresie od 1971 r. do 2003 r. pracowała jako pielęgniarka w SZOZ w R. jako pielęgniarka w narażeniu na czynniki o udowodnionym działaniu rakotwórczym na człowieka, tj. promieniowanie jonizujące, którego źródłem był zainstalowany w 1985r. na sali operacyjnej aparat rentgenowski Luminal 21 oraz w narażeniu na tlenek etylenu, którego źródłem był sterylizator gazowy GST-21 zainstalowany na Bloku Operacyjnym w 1983 r. Stwierdzono, że ze zgromadzonej dokumentacji w tym zeznań świadków wynika, że okres narażenia na promieniowanie jonizujące wynosił ok. 17 lat, natomiast na tlenek etylenu - ok. 19 lat. Orzeczenia lekarskie w niniejszej sprawie wydane zostały na podstawie dokumentacji lekarskiej, po śmierci Z. S. Stwierdzono w nich chorobę nowotworową, ale nie pochodzenia zawodowego. W oparciu o te orzeczenia lekarskie oraz ustalenia dotyczące środowiska pracy, orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u Z. S. chorób zawodowych z poz. 16.6 i 17 wykazu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. S. i M. S. podnieśli, że nie zgadzają się z powyższą decyzją. Kwestionują ustalenia dotyczące źródła pochodzenia choroby nowotworowej, na które powołują się orzekający w niniejszej sprawie lekarze. Podkreślono, że jak dotąd nie zidentyfikowano czynników etiologicznych odpowiedzialnych za rozwój tej grupy nowotworów. Nie dające się zaś usunąć wątpliwości nie powinny być tłumaczone na niekorzyść pracownika W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl Rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała chorób zawodowych, organ nie mógł stwierdzić ich istnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Zgodnie z treścią § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad posterowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), za choroby zawodowe uważa się "choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy czyli tzw. narażeniem zawodowym. W poz. 17 Wykazu chorób zawodowych wymieniono "nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi", m.in. w punkcie 6 wymieniono nowotwór wątroby. W poz. 16.6. zaś tego wykazu wymieniono choroby wywołane działaniem promieniowania jonizującego w tym nowotwory złośliwe z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10 %. W niniejszej sprawie niesporne jest istnienie schorzenia nowotworowego i jego charakter. Niesporne jest także, jak się wydaje z początkowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, istnienie narażenia na czynniki szkodliwe. Sporne jest jednak istnienie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzanym schorzeniem a warunkami pracy. Zgodnie z treścią § 8 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, podstawą wydania przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w orzeczeniu lekarskim wydanym przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ocena narażenia zawodowego pracownika. Z treści zaś §6 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach wynika, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001 r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Jeżeli organ administracyjny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, zobowiązany jest, zgodnie z treścią § 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach., do uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez wezwanie biegłych lekarzy, którzy wydali orzeczenie lekarskie do uzupełnienia orzeczenia lub wystąpienie do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację, bądź też poprzez podjęcie innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego. Orzeczenia lekarskie w niniejszej sprawie były wprawdzie kilkakrotnie uzupełniane i ponawiane, w dalszym jednak ciągu wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają wskazanych powyżej wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów wydanego rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia nowotworowego i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia odnoszące się do charakteru schorzenia i jego związku z warunkami pracy nie mogą być uznane za wystarczające. W orzeczeniach IMP w S. doszło do diametralnej zmiany poglądów, początkowo bowiem jako powód odmowy charakteru zawodowego wskazywano zbyt mały okres narażenia na czynniki rakotwórcze (orzeczenie z 7 kwietnia 2004r.), obecnie zaś po uzyskaniu dodatkowych danych dotyczących środowiska pracy skwitowano to jednym zdaniem, że "w kontekście zobrazowanego narażenia zawodowego na promieniowanie jonizujące i czynniki chemiczne etiologię zawodową można rozpatrywać jedynie w odniesieniu do pierwotnej lokalizacji nowotworów złośliwych w układzie krwiotwórczym tarczycy, gruczołach sutkowych, płucach i skórze". Ta zmiana poglądów nie została szerzej uzasadniona. Nie wskazano też źródła wiedzy, na podstawie którego wysnuto wniosek dotyczący rodzajów nowotworów, a wykluczający możliwość powstania nowotworu rozpoznanego u Z. S. Ta diametralna zmiana poglądów przy nadmiernie lapidarnym uzasadnieniu powodują wątpliwości co do rzetelności opinii, podważając jej wiarygodność. Analogiczne zastrzeżenia budzi też orzeczenie lekarskie organu MOMP z dnia [...].05.2005 r. Także w tym przypadku nie uzasadniono wyraźnie dlaczego w niniejszej sprawie wykluczono możliwość powstania choroby nowotworowej z przyczyn wynikających z warunków pracy, ani nie powołano się na źródło, z którego zaczerpnięto informacje zawarte w orzeczeniu. Należy zatem stwierdzić, że organ administracyjny nie wypełnił obowiązków określonych w cytowanym powyżej § 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, przez co decyzje organów obu instancji zapadły na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok. i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił. Podkreślenia też wymaga, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm - wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994r., I SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Wątpliwości budzi też zawarte w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że "wynikająca z analizy dokumentacji rozbieżność co do okresu ekspozycji na promieniowanie jonizujące między zeznaniami świadków a tym co podaje zakład pracy nie ma wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, gdyż rozpoznany nowotwór (...) nie jest indukowany przez promieniowanie jonizujące". Nie wiadomo zatem jaki stan faktyczny ustalił organ jeśli chodzi o narażenie zawodowe i czas jego trwania. Najpierw bowiem w początkowej części uzasadnienia wskazuje jako ustalony czas trwania narażenia odpowiednio 17 i 19 lat, a następnie pisze o rozbieżnościach, które jednak jak ocenia nie mają znaczenia. Taki sposób uzasadnienia decyzji narusza wymogi przewidziane w art. 107 kpa, z uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem wyraźnie jakie fakty organ uznał za udowodnione, na podstawie jakich dowodów, którym dowodom i dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, itp. Poza tym nie przeprowadzono w sposób prawidłowy dowodu z zeznań świadków. W aktach sprawy nie ma dowodów wezwania świadków do złożenia zeznań, które spełniałoby wymogi przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego. Rażącym naruszeniem prawa jest przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków bez zapewnienia udziału wszystkich stron. W niniejszej sprawie skarżący nie byli bowiem o tym dowodzie zawiadomieni, co pozbawiło ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu zagwarantowanego w art. 10 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.