VII SA/Wa 162/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi [...] Zarządu Dróg i Gminy Miejskiej [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących [...] Zarządu Dróg i Gminy Miejskiej [...] kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat Grodzki na podstawie art. 59 ust 1 z związku z art. 55 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane – udzielił Zarządowi Dróg i Komunikacji w [...] pozwolenia na użytkowanie płyty [...] w [...] – o powierzchni 7000 m2 /bez nawierzchni nad [...]/, po przebudowie i remoncie części wschodniej, północnej i południowej od strony [...] – bez kubatur podziemnych, etap I na działce nr [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ – stwierdził z urzędu nieważność ww. decyzji. W uzasadnieniu podał, że przy wydawaniu pozwolenia na użytkowanie doszło do rażącego naruszenia prawa art. 57 ust 1 pkt 4 ustawy prawo budowlane, gdyż inwestor do wniosku o pozwolenie na użytkowanie nie dołączył żądnych protokołów badań i sprawdzeń. Badanie zaś przez organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie wymaganych prawem protokołów z badań i sprawdzeń jest głównym narzędziem pozwalającym zweryfikować spełnienie przez obiekt objęty wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie wymagań podstawowych określonych w art. 5 ustawy prawo budowlane, w tym bezpieczeństwa użytkowania. Ponadto organ nadzoru budowlanego zauważył, inne liczne braki w złożonych dokumentach: - brak na oświadczeniu kierownika budowy podpisu projektanta potwierdzającego, że w jego ocenie dokonane odstępstwa od decyzji i pozwolenia na budowę są nieistotne; - na dzień złożenia oświadczenia przez inwestora o braku sprzeciwu /5 maja 2006 r./ nie minął 14 – to dniowy termin do wniesienia sprzeciwu przez Państwową Inspekcję Pracy wynikający z ust. 2 art. 56 prawa budowlanego. Zdaniem organu I instancji przy wydawaniu kontrolowanej decyzji doszło też do rażącego naruszenia art. 7 i 77 kpa, gdyż pomimo wymienionych braków i nieścisłości, braków protokołów z badań i sprawdzeń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – Powiat Grodzki nie wezwał inwestora do dokonania czynności określonych w art. 57 ust 4 prawa budowlanego. Oprócz tego udzielono pozwolenia na użytkowanie pomimo, iż z urzędu wiadomo, że nie istnieje nawierzchnia na części [...] objętego weryfikowaną decyzją. W miejscu przewidywanej lokalizacji fontanny /uwidoczniona na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej/ istnieje tymczasowo przykryty otwór technologiczny. Ta część nawierzchni w treści weryfikowanej decyzji nie została wyłączona z zakresu objętego pozwoleniem na użytkowanie. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił również, że pomimo treści art. 57 ust 1 pkt 4 prawa budowlanego inwestor nie przedłożył jakichkolwiek protokołów badań i sprawdzeń. Brak jest m.in. istotnego ze względu bezpieczeństwa użytkowania protokołu badań i sprawdzeń istniejącej w nawierzchni płyty [...] /co potwierdza przedłożona przez inwestora inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza/ sieci /instalacji/ elektrycznej wraz z zamontowanymi urządzeniami. Dodatkowo organ II instancji zauważył, że w dniu kontroli tj. 27 lipca 2006 r. trwały prace związane z instalacją 4 lamp oświetleniowych usytuowanych na obszarze objętym pozwoleniem na użytkowanie, a zatem w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, roboty budowlane związane z I etapem inwestycji realizowanej przez inwestora nie zostały zakończone. Organ odwoławczy uznał zatem, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] – Powiat Grodzki z dnia [...] maja 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust 1 w związku z art. 57 ust 1 pkt 4, art. 57 ust 2 oraz art. 57 ust 3 prawa budowlanego, co wypełnia pozytywną przesłankę do stwierdzenia nieważności jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] Zarząd Dróg i Gmina Miejska [...] reprezentowani przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa administracyjnego procesowego i materialnego: - art. 55, 56, 57 ust 1, 2, 3, 4 oraz art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane – poprzez błędne ich zastosowanie; - art. 7 i 77 kpa polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony w postępowaniu oraz niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie; - art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji zamiast jego uchylenia; - art. 156 pkt 2 kpa poprzez błędne stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji braku rażącego naruszenia przepisów prawa. W konkluzji pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie – podtrzymując swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Należy pamiętać, że badana decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, które służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwej decyzji. Zaskarżona decyzja dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z powodu rażącego naruszenia prawa. Podstawowym zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zagadnieniem jest czy kontrolowane orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa i czy naruszenie to ma charakter rażący. Organy orzekające w sprawie stwierdziły /lakonicznie/ tylko, iż ich zdaniem doszło do rażącego naruszenia prawa – art. 57 ust 1 pkt 4 prawa budowlanego (Art. 57 ust 1 pkt 4 "Do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć protokoły badań i sprawdzeń), gdyż inwestor do wniosku o pozwolenie na użytkowanie nie dołączył protokołów badań i sprawdzeń. Organ nie podał jednak dokładnie jakie to mają być protokoły badań, czego konkretnie mają dotyczyć protokoły sprawdzeń i dlaczego bez nich należy wyeliminować decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z obrotu prawnego. Tym bardziej, że pozwolenie to dotyczy tylko I etapu, a nie całości zamierzenia budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy, będą więc musiały to wyjaśnić. Artykuł 57 ust 1 prawa budowlanego wymienia szereg materiałów i dokumentów, które stanowią podstawową dokumentację wykonanej budowy. Zgodnie zaś z ust 4 art. 57 prawa budowlanego "inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Nie można zgodzić się jednak z organami orzekającymi w sprawie, że przy wydawaniu badanej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7 i 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie. Naruszenie – tak, ale nie mające charakteru naruszenia rażącego. Zgodnie z unormowaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Oznacza to, iż organ administracyjny prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. To zaś, że organ administracji publicznej jest obowiązany na podstawie art. 80 kpa rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego oznacza, że "organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy (...). Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy". (A. Wróbel, wyd. Zakamycze 2000). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – Powiat Grodzki rzeczywiście naruszył art. 57 ust 1 pkt 4, bo nie wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji, ale nie ma to charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ II instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż brak jest w aktach jakichkolwiek protokołów badań i sprawdzeń. Zupełnie niezrozumiałe jest więc powoływanie się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na protokół kontroli z dnia 27 lipca 2006 r., a więc po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie /[...] maja 2006 r./, którego brak jest w aktach sprawy /!!!/. Zgodzić się natomiast należy z organem I i II instancji, że brak na oświadczeniu kierownika budowy podpisu projektanta potwierdzającego, że w jego ocenie dokonane odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę są nieistotne /czego wymaga ust 2 art. 57 prawa budowlanego/ jest uchybieniem. To uchybienie również jednak nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 57 ust 2 "w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony". Charakteru rażącego naruszenia prawa nie ma również to, iż inwestor dołączył do wniosku oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 przed upływem wymaganego 14 – to dniowego terminu /art. 56 ust 2 prawa budowlanego/. Termin ten jest bowiem terminem prawa materialnego i tylko w tych ramach czasowych organ uprawniony jest do swojej kompetencji. Organy muszą więc wykazać, że kontrolowana decyzja zawiera takie naruszenia i uchybienia, które rażąco naruszają prawo i nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. np. wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., V SA 876/99; wyrok NSA z 22 października 1999 r., IV SA 1705/97). O rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717/. Z tych względów Sąd uznał, że sprawa nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia na tym etapie postępowania. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270) Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.