I SA/Wa 959/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) sędzia NSA Anna Lech asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości Przedsiębiorstwa [...] "[...]" w L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłat za zarząd nieruchomością 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku Syndyka Masy Upadłości Przedsiębiorstwa [...] "[...]" z siedzibą w L., zwanego dalej [...] "[...]", utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] L. wspólnego dla wszystkich dzielnic m. L. z dnia [...] października 1986 r. nr [...] o ustaleniu dla [...] Zakładów [...] im. [...] w L. nowych opłat z tytułu zarządu gruntem położonym w L. przy ul. [...], w części dotyczącej działki nr nr [...] o powierzchni [...] m2 . Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 18 marca 2003 r. Prezydent Miasta L. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] L. wspólnego dla wszystkich dzielnic m. L. z dnia [...] października 1986 r. nr [...] o ustaleniu dla [...] Zakładów [...] im. [...] w L. opłaty rocznej za zarząd gruntem państwowym położonym w L. przy ul. [...], składającym się z działek nr nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 podnosząc, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wskazując, że wnioskodawca nie jest legitymowany do żądania stwierdzenia jej nieważności. Decyzja Wojewody [...] została uchylona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji ze wskazaniem, iż organ dokonał błędnego ustalenia w zakresie interesu prawnego Miasta L. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o opłatach. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia [...] października 1986 r. o ustaleniu opłat z tytułu zarządu oznaczonym w niej gruntem, w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni [...] m2. Na skutek wniosku Fundacji [...] w L., w wyniku wszczętego z urzędu postępowania nadzorczego Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu opłat z tytułu zarządu gruntem. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) państwowe jednostki organizacyjne otrzymywały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przepisy powołanej ustawy nie przewidywały zatem uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego zarządu w sposób dorozumiany. Minister Infrastruktury powołał się na orzecznictwo sądowe w tym zakresie - wyrok NSA z dnia 18.02.1992 r. sygn. akt 1419/91 ONSA 1992/2/39 oraz z dnia 5.11.1999 r. sygn. akt 2240/98, a także na wyrok z dnia 26 listopada 1998 r. sygn. akt I SA 970/98, w uzasadnieniu którego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "organ administracyjny, mimo że nie wydał decyzji o ustanowieniu zarządu, decyzją ustanowił opłaty "za istniejące prawo zarządu", (...) ustanowienie opłat "za istniejące prawo zarządu" jest konsekwencją ustanowienia tego prawa, a nie odwrotnie. Skoro zatem skarżąca nie legitymuje się prawem zarządu do przedmiotowego gruntu w formie prawem przewidzianej, to nie mógł organ ustalać opłat za "za istniejące prawo". Decyzja ta zatem w sposób rażący narusza przepisy prawa (Art. 156 § 1 kpa).". Minister Infrastruktury podkreślił, iż zadaniem organu w postępowaniu nadzorczym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego prawidłowo zastosowano obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie może wyprowadzać własnych wniosków ocennych na podstawie domniemania, jeśli nie wynika to z faktów. Taka bowiem ocena nosi cechy dowolności (wyrok NSA z dnia 28.04.1999 r. IV SA 696/97, LEX nr 48698). Stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 kpa nie zależy zatem od uznania organu administracyjnego, lecz stanowi jego obowiązek (wyrok NSA z dnia 15.06.1992r. sygn. akt IV SA 218/92, ONSA 1994/9/162). W świetle powyższego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. wydana w trybie art. 156 § 1 kpa rażąco narusza przepisy dotyczące stwierdzania nieważności, bowiem mimo stwierdzenia zaistnienia okoliczności stanowiącej przesłankę do stwierdzenia nieważności badanej decyzji rozstrzyga o odmowie stwierdzenia nieważności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Syndyk Masy Upadłości [...] "[...]" podnosząc, że działka nr [...], której dotyczy wydana decyzja, zajmowana obecnie bez tytułu prawnego przez Fundację [...], wchodzi w skład masy upadłości [...] "[...]" w upadłości. Nieruchomością tą, na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1994r., uwłaszczono [...] "[...]", jednak w wyniku komunalizacji nieruchomości na rzecz Gminy L. została stwierdzona nieważność decyzji uwłaszczeniowej, bowiem właściwym do uwłaszczenia nie był Wojewoda [...] lecz Gmina. W związku z tym [...] "[...]" w upadłości wniosło do Gminy L. o wydanie decyzji o uwłaszczeniu z dniem [...] grudnia 1990 r. dołączając do wniosku, jako jeden z dokumentów uzasadniających wniosek, decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] L. wspólnego dla wszystkich dzielnic m. L. z dnia [...] października 1986 r. o ustaleniu dla [...] Zakładów [...] im. [...] w L. nowych opłat z tytułu zarządu gruntem. Stwierdzenie nieważności tej decyzji znacznie osłabi wniosek o uwłaszczenie, gdyż pozbawi wnioskodawcę dokumentu pozwalającego na uwłaszczenie go przedmiotową nieruchomością, w myśl art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przede wszystkim jednak – w ocenie skarżacego - w przedmiotowej sprawie nie zachodzi rażące naruszenie prawa, bowiem decyzja o opłatach nie została wydana ani wbrew nakazowi ani wbrew zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa. Minister Infrastruktury, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2005 r. utrzymał w mocy uprzednio wydaną decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r., powtarzając w całości argumentację uzasadnienia tej decyzji. Na ostateczną decyzję Ministra Infrastruktury Syndyk Masy Upadłości [...] "[...]" złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podniósł, że [...] "[...]" w upadłości jest następcą prawnym [...] Zakładów [...] im. [...] w zakresie działki nr [...]. Działka tą, na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1994 r. uwłaszczono [...] "[...]", jednak w wyniku komunalizacji stwierdzono nieważność decyzji uwłaszczeniowej, bowiem właściwym do uwłaszczenia nie był Wojewoda [...] lecz Gmina L. W związku z tym [...] "[...]" w upadłości wniosło do Gminy L. o wydanie decyzji o uwłaszczeniu z dniem [...] grudnia 1990 r. dołączając do wniosku, jako jeden z dokumentów uzasadniających wniosek, decyzję z dnia [...] października 1986 r. o ustaleniu opłat z tytułu zarządu gruntem. Decyzja o naliczeniu opłat jest w świetle przepisów prawa wystarczającym dowodem istnienia zarządu nieruchomością. Opłaty ustalone tą decyzją były zresztą przez całe lata ponoszone przez przedsiębiorstwo. Decyzji tej nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa, gdyż nie została wydana ani wbrew nakazowi ani wbrew zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa. Nie narusza ona żadnego obowiązującego wówczas przepisu prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że zarzuty skargi nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz były znane organowi w przeprowadzonym postępowaniu, w toku którego organ ustosunkował się do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem oceny dokonywanej przez Sąd jest ustalenie, czy organ administracji właściwy do rozpoznania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Podkreślić należy, że przedmiotem kontroli sądu jest decyzja administracyjna wydana w trybie nadzorczym (art. 158 § 1 kpa) stwierdzająca, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nieważność innej decyzji nadzorczej odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją była kontrola legalności, z punktu widzenia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, rozstrzygnięcia podjętego przez Wojewodę [...] w sprawie z wniosku Gminy L. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o opłatach za zarząd. Kryteria oceny legalności zaskarżonej decyzji odnosić się będą zatem bezpośrednio do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004r., a nie – jak tego oczekuje skarżący - do decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] L. wspólnego dla wszystkich dzielnic m. L. z dnia [...] października 1986 r. Kryteria oceny legalności zaskarżonej decyzji opierać się będą na przesłankach wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i ich prawidłowym zastosowaniu przez Ministra Infrastruktury wobec decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury stwierdził nieważność powołanej decyzji Wojewody [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1986 r. uznając, że decyzja Wojewody rażąco narusza przepisy dotyczące stwierdzania nieważności, bowiem mimo stwierdzenia zaistnienia okoliczności stanowiącej przesłankę do stwierdzenia nieważności badanej decyzji, rozstrzyga o odmowie stwierdzenia jej nieważności. Wynikałoby z tego, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Wojewoda [...] stwierdził istnienie przesłanki nieważności, a mimo to nie stwierdził nieważności decyzji dotkniętej wadą nieważności. Wniosek taki, w świetle uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. jest nieuprawniony. Uzasadnienie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1986 r. ustalającej [...] Zakładom [...] im. [...] w L. wysokość opłaty rocznej za zarząd gruntem, sprowadzone jest do stwierdzenia, że decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa obowiązujących wówczas w zakresie opłat za zarząd gruntami Skarbu Państwa, a jej treść nie jest sprzeczna z treścią jakiegokolwiek przepisu prawnego, co świadczy o braku przesłanek do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tak sformułowanej konkluzji uzasadnienia decyzji trudno dopatrzyć się stwierdzenia "okoliczności stanowiącej przesłankę nieważności". Nie znajduje zatem uzasadnienia stanowisko Ministra Infrastruktury, który twierdzi, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. rażąco narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, co do której organ ten stwierdził istnienie przesłanki nieważności. Już z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję, jako nie znajdującą oparcia w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa . Odnosząc się natomiast do stanowiska Ministra Infrastruktury w przedmiocie nieważności decyzji o opłatach za zarząd z dnia [...] października 1986r., czemu poświęcona jest zasadnicza część uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zwrócić należy uwagę, że ocenę legalności tej decyzji organ formułuje bez należytego wyjaśnienia zasadniczej w tej sprawie kwestii, a mianowicie istnienia bądź nieistnienia tytułu prawnego zarządu. Organ przyjął, że przedmiotową decyzją ustalono opłatę roczną za zarząd, mimo braku tytułu prawnego zarządu ustanowionego w trybie przewidzianym prawem, tj. w sposób przewidziany w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, na podstawie jakich ustaleń Minister Infrastruktury przyjął, że nie doszło do powstania zarządu przedmiotowym gruntem. Dla jednoznacznego stwierdzenia braku tytułu prawnego zarządu nie wystarcza oparcie się na braku decyzji ustanawiającej zarząd bądź umowy o przekazaniu albo nabyciu nieruchomości. Należy wziąć pod uwagę, że prawo zarządu powstawało również w inny sposób, np. z mocy prawa w wyniku przekształcenia dotychczasowego prawa użytkowania gruntu przez państwowe jednostki organizacyjne (art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.). Nie wiadomo też, z jakich względów Minister Infrastruktury przyjął, że powstanie tytułu prawnego przedsiębiorstwa do przedmiotowego gruntu mogło nastąpić wyłącznie w okresie obowiązywania tej ustawy, a nie wcześniej. Ustalenie istnienia bądź nieistnienia tytułu prawnego poprzednika prawnego [...] "[...]" do przedmiotowego gruntu wymagało analizy całokształtu sprawy, w tym m. in. okoliczności wynikających z wpisów w księdze wieczystej nieruchomości zanotowanych w dokumencie "Badanie księgi wieczystej" z dnia 30 sierpnia 2002 r., z którego wynika, iż w dziale [...] księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla L. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Skarb Państwa jako właściciel ujawniony był na podstawie orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].06.1948 r. (M.P. Nr 582 1948 r., poz. 152), orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...].06.1953 r. i zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...].07.1950 r. [...]. Analizy wpisu o tej treści nie można było pominąć przy ustalaniu, czy istniał tytuł prawny zarządu przedmiotowym gruntem w dniu wydawania decyzji o aktualizacji opłat za zarząd. Tak więc twierdzenie o braku zarządu nie zostało poparte żadnym argumentem znajdującym oparcie w stosownym materiale dowodowym, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 80 kpa. Dodać należy, że za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji nie może przemawiać orzecznictwo sądowe, na które powołał się organ. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1998 r. sygn. akt I SA 970/98 dotyczył sprawy o odmiennym stanie faktycznym. W sprawie rozstrzygniętej tym wyrokiem wykazane zostało bezspornie, że nie istniał zarząd nieruchomością, czego nie wykazano w sprawie będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Pozostałe orzeczenia, na które powołał się Minister Infrastruktury, zostały wydane w sprawach komunalizacji nieruchomości (wyroki NSA z dnia 18.02.1992 r. sygn. akt 1419/91 ONSA 1992/2/39 i z dnia 5.11.1999 r. sygn. akt 2240/98 niepublik.) i nie pozostają w związku z zagadnieniem będącym przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit.c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.