IV SA/Gl 785/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2007 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. na podstawie art.104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 5 pkt 4 a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 90 z 1998 r., poz.575 z późn. zm.), po rozpoznaniu zgłoszenia choroby zawodowej, nie stwierdził u G. M. choroby zawodowej - choroby [...] wywołanej [...] - [...] wywołanego [...]- wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz.1115), zwanego dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że mimo wyników oceny narażenia zawodowego, według których G. M. podczas zatrudnienia w latach [...]–[...] w "A" w T., na stanowisku [...] pracowała w kontakcie z [...], zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności ustalenia kliniczne dotyczące choroby, co do której prowadzono postępowanie, zawarte w orzeczeniach lekarskich wydanych przez kompetentne jednostki orzecznicze, nie dają podstaw do stwierdzenia u niej choroby zawodowej. Według orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. Poradni Chorób Zawodowych w S. u G. M. rozpoznano; [...]. Nie stwierdzono żadnych zmian [...]. Zgodnie natomiast z orzeczeniem Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. rozpoznane schorzenia; [...], mają oczywistą etiologię samoistną i wobec tego nie mają związku z pracą zawodową. W odwołaniu z dnia [...] r. G. M. zakwestionowała powyższą decyzję argumentując, że od wielu lat ma prowadzoną dokumentację [...] w Klinice [...] w K. i przedłożyła ją podczas badania w obu jednostkach orzeczniczych. Dodatkowo, już po otrzymaniu decyzji organu I instancji poddała się badaniu [...] przy pomocy [...], a jego wynik jednoznacznie potwierdził pogarszający się stan [...]. Do odwołania dołączyła zaświadczenie lekarskie i kserokopię historii choroby z wynikami badań przy pomocy [...]. Składając [...] r., na wezwanie organu odwoławczego, oświadczenie co do całości zebranego materiału dowodowego, G. M. dodała, że lekarz opisujący wyniki badania [...] stwierdził jednoznacznie i wydał też tej treści zaświadczenie - dołączone do odwołania, że badanie [...] wykonane w S. może nie potwierdzić zmian chorobowych [...] i wobec tego musi być wykonane badanie za pomocą [...]. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania G. M. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędne jest orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia istnienia występującego schorzenia jako choroby zakwalifikowanej przez orzeczników do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. Organ odwoławczy wskazał, że G. M. podczas zatrudnienia w latach [...] – [...] na stanowisku [...] pracowała w narażeniu na [...], a więc w warunkach ryzyka powstania choroby zawodowej. Jednakże lekarze specjaliści obu kompetentnych placówek diagnostycznych (I i II szczebla) nie rozpoznali u G. M. choroby zawodowej – choroby [...] wywołanej [...]–[...] wywołanego [...] - wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. G. M. była badana w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. nr [...]) i w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...]r. nr [...]). Rozpoznane u niej schorzenia: [...] mają etiologię samoistną i nie mają związku z pracą zawodową. Organ odwoławczy podniósł, że w uzasadnieniu orzeczeń lekarskich nie stwierdzono wystąpienia zmian chorobowych w obrębie [...]. Odnośnie zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że zakres rozpoznania sprawy o stwierdzenie choroby zawodowej u G. M. był zgodny z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. Odwołująca się była badana w dwóch kompetentnych placówkach diagnostycznych, które w orzeczeniach lekarskich stwierdziły brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu [...] wywołanej [...]. Powyższe musiało skutkować odmową stwierdzenia u G. M. choroby zawodowej – choroby [...] wywołanej [...] – [...] wywołanego [...]- wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. G. M. na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestionując rozstrzygnięcie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. Podniosła zastrzeżenia do wniosków orzeczeń lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy oraz Instytutu Medycyny Pracy w S.. Odnośnie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego zarzuciła, że nie jest zgodne z prawdą stwierdzenie jakoby na podstawie dostarczonej dokumentacji medycznej nie stwierdzono żadnych zmian chorobowych w obrębie [...]. Dokumentację lekarską stwierdzającą pogarszający się stan [...] przedłożyła bowiem obydwu zespołom orzeczniczym. Dodała, że lekarz przeprowadzający badania przy pomocy specjalistycznej aparatury [...], stwierdził, że [...] w badaniu [...], a takiemu badaniu została poddana w S., mogą nie wykazać zmian. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, iż lekarze orzecznicy obu placówek służby zdrowia (WOMP i IMP) nie zakwalifikowali rozpoznanego u G. M. schorzenia jako choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych stanowiącego załącznik rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002r. Na rozprawie G. M. podtrzymała stanowisko przedstawione w skardze i dodała, że jest stale leczona w Klinice [...] w K., z której dokumentację medyczną przedłożyła w obu jednostkach orzeczniczych podczas postępowania o stwierdzenie choroby zawodowej. W jednostkach powyższych nie poddano jej badaniu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zatem do przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej określa rozporządzenie Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115 z 2002 r.), zwane dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. Stosownie do § 2 ust. 1 cytowanego rozporządzenia przez choroby zawodowe należy rozumieć choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Przedmiotem postępowania organu administracji jest więc ustalenie, czy są spełnione przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej takie jak; wystąpienie choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, wykonywanie pracy w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej oraz istnienie związku przyczynowego między chorobą a warunkami pracy. Postępowanie w sprawie dotyczyło choroby zawodowej wymienionej w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. tj., [...] wywołanego [...]. Organy sanitarne obu instancji - w oparciu o wyniki oceny narażenia zawodowego – zgodnie przyjęły, że skarżąca podczas zatrudnienia w latach [...]–[...] w "A" w T., pracowała w kontakcie z [...]. Nie ulega zatem wątpliwości okoliczność świadczenia przez nią pracy w warunkach stwarzających potencjalne ryzyko powstania schorzenia wymienionego w poz. [...] wykazu chorób zawodowych. Zgodnie z § 8 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, podstawą wydania przez właściwego inspektora sanitarnego - a więc organ I instancji - decyzji o stwierdzeniu albo braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej jest zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności wyniki oceny narażenia zawodowego pracownika i dane zawarte w orzeczeniu lekarskim wyspecjalizowanej jednostki orzeczniczej powołanej do rozpoznawania chorób zawodowych. Przy czym, w związku z dwustopniowością w zakresie orzecznictwa lekarskiego, pracownik, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej lub braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - według § 7 ust. 1 wymienionego rozporządzenia – może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. W związku z powyższą regulacją skarżąca była poddana badaniu w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r.) i w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r.). Na podstawie orzeczeń lekarskich wyżej wymienionych jednostek orzeczniczych o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, organ I instancji nie stwierdził choroby zawodowej - choroby [...] wywołanej [...] - [...] wywołanego [...] - wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu wywodził m. in., że zebrany materiał dowodowy, a w szczególności ustalenia kliniczne dotyczące choroby, co do której prowadzono postępowanie, zawarte w orzeczeniach lekarskich wydanych przez kompetentne jednostki orzecznicze, nie dają podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Organ I instancji podkreślił, że według orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. Poradni Chorób Zawodowych w S., przeprowadzonym badaniem nie stwierdzono żadnych zmian chorobowych w obrębie [...] w przypadku skarżącej. Wobec powyższej treści uzasadnienia – w odwołaniu z [...] r. - G. M., kwestionując decyzję organu I instancji argumentowała, że od wielu lat ma prowadzoną dokumentację [...], gdyż leczy się w Klinice [...] w K. i historię choroby z Kliniki [...], potwierdzającą pogarszający się stan [...], przedłożyła podczas badań przeprowadzonych w niniejszym postępowaniu. Z uwagi na treść odwołania podkreślić należało, że § 6 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów stanowi, że lekarz – zarówno jednostki orzeczniczej I jak i II stopnia – wydaje orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej nie tylko na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, ale również – uwzględnia między innymi - dokumentację medyczną pracownika. Podkreślenia wymaga też, że orzeczenia lekarskie jednostek orzeczniczych mają przed inspektorem sanitarnym walor opinii podlegającej ocenie przez ten organ. Jest to ocena – obok innych istotnych kryteriów – dokonywana przede wszystkim w zakresie kompletności orzeczenia. Orzeczenie lekarskie powinno zawierać wyczerpujące uzasadnienie wniosków – m. in. wskazywać na jakiej podstawie zostały oparte wnioski. Wskazanie przez WOMP, że rozpoznania dokonano "w wyniku przeprowadzonego badania konsultacyjnego podmiotowego, przedmiotowego [...]" nie czyni zadość wyżej wymienionym wymogom. Natomiast orzeczenie jednostki orzeczniczej II stopnia w ogóle nie zawiera wskazania podstaw przyjętych wniosków. Wobec zarzutów odwołania, niezbędne było ustalenie przez organ II instancji, czy jednostki orzecznicze uczyniły zadość wymaganiom określonym w §6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r., który stanowi – jak wyżej była mowa - że lekarz – zarówno jednostki orzeczniczej I jak i II stopnia – wydaje orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej nie tylko na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, ale również – przy uwzględnieniu - m.in. dokumentacji medycznej pracownika. Skarżąca nie tylko powoływała się w odwołaniu na to, że ma prowadzoną od wielu lat dokumentację [...], która stwierdza pogarszający się stan [...], ale - co więcej - do odwołania dołączyła zaświadczenie lekarskie i kserokopię historii choroby z wynikami badań przy pomocy [...]. Wobec tego, że orzeczenia jednostek medycznych nie zawierały – jak już była o tym mowa – wskazania podstaw przyjętych wniosków – organ odwoławczy nie dokonał oceny, czy zespoły orzecznicze uwzględniły dowody w postaci dokumentacji medycznej skarżącej, w tym historii choroby, a wobec tego nie ocenił, czy - opierając się na całokształcie materiału dowodowego - w sposób logiczny i spójny przedstawiono tok rozumowania prowadzący do wniosków przyjętych w orzeczeniach lekarskich. Brak powyższy jest tym bardziej rażący, że przecież według orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy nie stwierdzono żadnych zmian chorobowych w obrębie [...]. Wobec sformułowania w odwołaniu wyraźnych zarzutów co do kompletności wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich, wymóg określony w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczący tego że organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego był wobec organu odwoławczego szczególnie zaostrzony. Ponadto, składając [...]r., na wezwanie organu odwoławczego, oświadczenie co do całości zebranego materiału dowodowego, skarżąca dodała, że lekarz przeprowadzający badania [...] stwierdził - i wydał też tej treści zaświadczenie, dołączone do odwołania - że badanie [...] wykonane w S. może nie potwierdzić zmian chorobowych [...]. Jak już była o tym mowa, orzeczenia lekarskie jednostek orzeczniczych mają przed inspektorem sanitarnym walor opinii podlegającej ocenie przez ten organ i jest to ocena – obok innych istotnych kryteriów – dokonywana przede wszystkim w zakresie kompletności orzeczenia. Co więcej – orzeczenia lekarskie podlegają ocenie organu administracyjnego w oparciu o cały materiał dowodowy w sprawie. To na tle całego materiału dowodowego niezbędne jest ustalenie przez organ czy ustosunkowano się w opinii do innych dowodów – w tym przypadku do dokumentacji medycznej strony – oraz czy opierając się na całym materiale dowodowym, w sposób logiczny i spójny przedstawiono tok rozumowania prowadzący do wniosków przyjętych w orzeczeniach lekarskich. Powyższe argumenty uzasadniają stwierdzenie, że zaskarżona decyzja zastała wydana z naruszeniem art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego; organ administracji nie podjął niezbędnych kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co doprowadziło również do naruszenia zasady wyrażonej w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, według której organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ odwoławczy nie podjął działań zmierzających do zebrania całego materiału dowodowego i - w konsekwencji - do rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zaznaczyć należało, że " przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy."(B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2006, C.H.BECK, s.402 ). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cytowanej ustawy, decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uzupełni postępowanie we wskazanym wyżej kierunku i podejmie decyzję w sprawie dopiero na podstawie kompletnego materiału dowodowego. Organ uwzględni w szczególności, że orzeczenia medyczne podlegają kontroli organów inspekcji sanitarnej dokonywanej na podstawie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Przeprowadzi zatem ocenę, w oparciu o cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, czy orzeczenia lekarskie obu jednostek orzeczniczych w zakresie okoliczności wymagających wiedzy specjalnej, są rzeczowo i przekonywująco uzasadnione. Podstawy rozstrzygnięcia nie może bowiem stanowić orzeczenie lekarskie nie zawierające kompletnego i spójnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowe było rozstrzygnięcie w zakresie objętym art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.