I OSK 438/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno /spr./, Marek Stojanowski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt 6 II SA 4671/03 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 listopada 2004 r. 6 II SA 4671/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych bez uiszczenia naleznej opłaty. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że protokołem kontroli z dnia 4 czerwca 2003 r. poddano kontroli skarżącego, świadczącego usługę przewozu osób bez wniesienia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Ostateczna decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] nałożono na skarżącego karę pieniężną w kwocie 3000 zł. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano przepis art. 42 ust. l, art. 87 ust. l, art. 92 ust. l ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) oraz lp. 1.4.1. załącznika do powołanej ustawy. W świetle art. 42 ust. l tej ustawy przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne są obowiązani do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. W myśl art. 87 ust. l ustawy podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne bez uiszczenia opłat za przejazd po drogach krajowych podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 15 000 zł. W dacie kontroli kara pieniężna z tytułu wykonywania przewozu bez uiszczenia opłaty po drogach krajowych wynosiła 4000 zł (lp. 6 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym; Dz. U. Nr 115, poz. 999). W dacie podjęcia decyzji drugoinstancyjnej kara pieniężna z tytułu wykonywania przewozu bez uiszczenia opłaty wynosiła 3 000 zł (lp. 1.4.1. załącznika do cytowanej ustawy), którą nałożono na skarżącego, powołując się na przepis art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452). Główny Inspektor Transportu Drogowego nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego, kwestionującego zasadność nałożenia kary pieniężnej, a to z uwagi na pilną potrzebę wykonania przewozu przy jednoczesnej niemożności zakupu stosownego blankietu opłaty w miejscowości, w której mieszka oraz w najbliższej okolicy. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący podtrzymał stanowisko prezentowane w postępowaniu administracyjnym o niemożliwości nabycia stosownego dowodu opłaty. Wskazuje na mankamenty organizacyjne związane z dystrybucją blankietów opłat, restrykcyjność przepisów sankcjonujących brak wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz bezwzględne ich stosowanie przez odpowiednie organy. Według skarżącego ustawa o transporcie drogowym ogranicza przewoźnikom prowadzenie działalności gospodarczej, w czym upatruje naruszenie Konstytucji. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarżącego stwierdzając, że Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał w zaskarżonej decyzji powołane wyżej przepisy, które stanowią podstawę do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu bez uiszczenia wymaganej opłaty. Ustawa o transporcie drogowym nie zawiera przepisów, które uzasadniałyby zwolnienie przewoźnika od obowiązku uiszczenia opłaty za wykonywanie transportu po drogach krajowych, względnie zwolnienia go od kary pieniężnej za brak omawianej opłaty w całości lub w części z powołaniem się na okoliczności wskazane przez skarżącego. Innymi słowy, organ administracji publicznej nie miał podstaw prawnych dla odstąpienia od nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Uchylenie zaskarżonej decyzji, z powołaniem się na okoliczności wskazane przez skarżącego, nie leży również w możliwościach Sądu, ponieważ kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd związany jest przepisami prawa o randze ustawowej, a więc również przepisami wskazanymi w zaskarżonej decyzji. W świetle art. 178 ust. l Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko konstytucji oraz ustawom. Natomiast, jeżeli w ocenie skarżącego przepisy ustawowe, na podstawie których rozstrzygnięto sprawę, naruszają jego prawa, może on wnieść do Trybunału Konstytucyjnego skargę konstytucyjną (art. 79 ust. l Konstytucji RP). Skoro zatem w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego skarżący wykonywał przewóz po drogach krajowych bez uiszczenia wymaganej opłaty, w zaskarżonej decyzji nie naruszono prawa, nakładając na skarżącego odpowiednią karę pieniężną. W skardze kasacyjnej R. S. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 113 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 7 i 8 kpa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii, czy § 5 ust. 2 rozp. Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W uzasadnieniu stwierdzono, że ocenie Skarżącego fakt obiektywnej niemożności nabycia dobowej karty opłaty drogowej został wykazany w stopniu wystarczającym. Posiłkując się antyczną zasadą impossibilium nulla obligatio est oraz obowiązującymi obecnie zasadami demokratycznego państwa prawnego - w tym zasadą zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa), należy z całą mocą podkreślić, iż obywatel nie może ponosić konsekwencji za obiektywną niemożność spełnienia obciążających go obowiązków ustawowych, zaś z taką sytuacja mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 113 § l p.p.s.a. oraz art. 7 kpa, poprzez nie dołożenie należytej staranności przy rozpoznawaniu stanu faktycznego sprawy, skarżący wskazuje, iż już na etapie postępowania administracyjnego istniały poważne nieścisłości w sposobie przedstawiania stanu faktycznego sprawy, który jest podstawą rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę GITD podnosił, iż "Skarżący posługiwał się nie wypełnioną w zakresie dni dobową krtą opłaty drogowej", podkreślając dodatkowo, iż "Okoliczności te nie są sporne". (Dowód: odpowiedź na skargę sporządzona przez GITD - w aktach sprawy). W uzasadnieniu decyzji GITD z dnia [...] widnieje natomiast stwierdzenie, iż "w chwili kontroli kierowca nie okazał wymaganego dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach kojowych, co zostało stwierdzone w protokole kontroli nr 065/146 z dnia 04. 06. 2003 r.". Nie ulega zatem wątpliwości, iż obydwa ww. stwierdzenia, pomimo iż zawarte są w pismach wydanych przez ten sam organ, w tej samej sprawie, pozostają wobec siebie w oczywistej sprzeczności. Nie można bowiem w tym samym czasie zarówno "nie okazywać" jak i "posługiwać się dokumentem nie wypełnionym w zakresie dni". Powyższa sprzeczność ma tym większe znaczenie, iż jak było to już podnoszone przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji GITD z dnia [...] nr [...], ww. decyzja odnosi się najprawdopodobniej do dwóch różnych stanów faktycznych i dwóch różnych podmiotów, które były kontrolowane przez WTTD w dniu 4 czerwca 2003 r. Powyższe znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym organ stwierdza, iż "podstawą faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowi! brak u prowadzącego pojazd marki NEOPLAN o numerze rejestracyjnym [...]"będącego własnością strony, w pojeździe, w dniu 04. 06. 2003 r., podczas przejazdu po drodze krajowej nr 7 dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych ". W dalszej części uzasadnienia do ww. decyzji GITD stwierdza, iż "kontrolowany w dniu 04. 06. 2003 r., pojazd marki IVECO służył odwołującemu się do wykonywania transportu drogowego w rozumieniu art. 4 pkt l i 3 ustawy o transporcie drogowym. Kierujący należącym do odwołującego się pojazdem wraz z naczep tuż przed kontrolą porusza! się po drodze krajowej nr 7". GITD w treści odpowiedzi na skargę próbował wprawdzie wyjaśnić przedmiotową nieścisłość poprzez wskazanie, iż cytowanie nazwy pojazdu ,,IVECO" stanowi "zwykły błąd komputerowy"; jednakże przeczy temu w oczywisty zdanie wskazane powyżej, odnoszące się do "pojazdu wraz z naczepą". Jest faktem oczywistym, iż autokar jako pojazd przeznaczony do przewozu osób nie mógł posiadać naczepy. Zgodnie z cytowanym powyżej brzmieniem art. 7 kpa, "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Również ten przepis został w oczywisty sposób naruszony. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 czerwca 2004 r. o sygn. I SA 2819/02 LEX nr 146750 "Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia". Ponadto, na podstawie art. 3 § l p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W niniejszym stanie faktycznym, WSA w szczególności nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 8 kpa, który stanowi, że: ".organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, podczas gdy niewzięcie pod uwagę, że wymaganie od obywateli, aby dysponowali kartą opłaty drogowej, w momencie, gdy nie istnieje możność jej zakupu niewątpliwie powoduje, że organ działa w okolicznościach braku zaufania obywateli do państwa. Powyższe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na treść Wyroku. Gdyby bowiem zostały w porę dostrzeżone, kształtowałyby odmiennie jego treść i w rezultacie mogły stanowić przesłankę do wydania wyroku uwzględniającego stanowisko skarżącego. W piśmie z 19 stycznia 2006 r. zatytułowanym "Uzupełnienie skargi kasacyjnej" podniesiono dodatkowo zarzut naruszenia art. 92 ust. l pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez błędne przyjęcie (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wspomnianego przepisu), że w dniu [...] obowiązywał ten przepis stanowiąc podstawę nałożenia kary na skarżącego za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłat za przejazd po drogach krajowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Na wstępie należy zauważyć, że Rzecznik Praw Obywatelskich cofnął wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o rozpoznanie, czy § 5 ust. 2 rozp. Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego (k. 42-44 akt NSA). W konsekwencji wniosek o zawieszenie postępowania drugoinstancyjnego należało uznać za bezprzedmiotowy. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wywodów zawartych w skardze kasacyjnej nie wynika, żeby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę nie sprawował kontroli działalności administracji publicznej (wszak przedmiotem tej kontroli była decyzja organu administracji publicznej) lub nie zastosował środków określonych w p.p.s.a. Tym samym skarżący nie wykazał, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu, ani też, że przepis ten został niewłaściwie zastosowany. Z kolei art. 113 p.p.s.a. zawiera dwa przepisy. Pierwszy, który stanowi, że: "Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną (§ 1) i drugi wskazujący, że: "Można zamknąć rozprawę również w przypadku, gdy ma być przeprowadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tych dokumentów sąd uzna za zbyteczne" (§ 2) . Tymczasem stosownie do wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe. W szczególności nie można się ograniczać do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub, że naruszył przepisy postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując taki zarzut należy określić, poprzez wskazanie jednostki systematycznej aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony. Przy tym, jeżeli przepis, którego zarzut dotyczy zawiera kilka czy kilkanaście unormowań (norm prawnych), to trzeba wyraźnie zaznaczyć, która z tych norm została naruszona. Ogólnikowe powołanie się na taki artykuł stanowi istotne naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. Tym samym zarzut ten nie mógł zostać rozpoznany. Wreszcie zarzut naruszenia art. 92 ust. l pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nie mógł być skutecznie podniesiony, ponieważ został zawarty w piśmie strony wniesionym po upływie terminu zakreślonego do wniesienia skargi kasacyjnej. Skarżącemu przywrócono termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej obowiązany był równocześnie dokonać czynności, której nie dokonał w terminie (art. 87 § 4 p.p.s.a.). Czyli w rozpatrywanym przypadku zobligowany był do wniesienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu – skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji wszelkie późniejsze zmiany elementów konstrukcyjnych tej skargi są niedopuszczalne, jako że zostały dokonane po upływie terminu do jej wniesienia, ponieważ w przypadku spóźnionej skargi kasacyjnej można ją wnieść tylko w terminie zakreślonym do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, nie później jednak niż równocześnie z tym wnioskiem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.