II OSK 301/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr. ) Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 579/05 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o wstrzymaniu użytkowania oddala skargę kasacyjną. II OSK 301/06 U z a s a d n i e n i e Wyrokiem z dnia 21 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 579/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 roku (znak: [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o wstrzymaniu użytkowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] styczna 2005 r. (znak: [...]) odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 30 sierpnia 2004 r. (znak: [...]), wstrzymującego M. M. użytkowanie budynku przeznaczonego pierwotnie na budynek gospodarczy, a wykorzystywanego obecnie w celu mieszkalnym na działce oznaczonej nr ewidencyjny [...] obręb 33 położonej w S. przy ul. M. Następnie, po rozpatrzeniu zażalenia M. M. na powyższe postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2005 roku (znak: [...]), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że inwestor zmienił sposób użytkowania danego budynku, uprzednio przeznaczonego na budynek gospodarczy. Natomiast, w świetle art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - zmiana sposobu użytkowania budynku lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Ponadto, zgodnie z art. 71 ust. 3 cyt. ustawy, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia, stosuje się odpowiednio art. 50 i art. 51 cyt. ustawy. Dlatego też w tym postępowaniu nieważnościowym, organ nadzoru budowlanego stwierdzając nielegalną zmianę sposobu użytkowania, działając w oparciu o art. 50 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku użytkowanego samowolnie, bez wymaganego pozwolenia właściwego organu i nałożył na stronę określone obowiązki. Jednocześnie podkreślił, że dyspozycja art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) wymienia w pkt 1 i pkt 2 tylko przykładowe możliwości zmiany sposobu użytkowania, które wymagają pozwolenia właściwego organu, ponieważ użyte w art. 71 ust. 1 słowo "w szczególności" oznacza otwarty katalog takich sytuacji. Zdaniem organu nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, wymagająca uprzedniego uzyskania pozwolenia właściwego organu. Dlatego też, postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. (znak: [...]), dotyczyło zmiany sposobu użytkowania i wydane zostało na podstawie art. 50 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponadto, wbrew twierdzeniom M. M. art. 71a, znowelizowanej ustawy Prawo budowlane nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie w związku z art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888). Także, zdaniem organu, zarzut dotyczący nie wzięcia pod uwagę przez organ wojewódzki dyspozycji art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., jest bezzasadny, ponieważ dotyczy on tylko i wyłącznie sytuacji określonych w art. 48 cyt. ustawy, czyli nie dotyczy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. M. wniosła o "stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z dnia 30 sierpnia 2004 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji". Zdaniem skarżącej, kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym w/w postanowienie Nr [...] wydane zostało bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, ponieważ orzekł, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zostało bowiem wydane w postępowaniu nieważnościowym, które jest oczywiście postępowaniem nadzwyczajnym. Oznacza to, że kwestią eliminacji z obrotu prawnego decyzji (jak i odpowiednio postanowień w świetle art. 126 kpa) dotkniętych wadą nieważności, enumeratywnie reguluje art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Stanowi on m.in., że nieważność decyzji (postanowień) stwierdza się, gdy zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 kpa). Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji prawidłowo oceniły, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2004 r. , wstrzymujące M. M. użytkowanie budynku, przeznaczonego na budynek gospodarczy, a wykorzystywanego na cele mieszkalne, nie jest dotknięte żadną z wad skutkujących stwierdzenie nieważności. Ponadto nie budzi żadnych wątpliwości, że w tej sprawie w 1980 r. doszło do samowolnej zmiany przez M. M. sposobu użytkowania obiektu budowlanego we wskazanym wyżej zakresie, co wynika w szczególności z dokonanych w dniu 16 kwietnia 2004 r. czynności kontrolnych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Rozstrzygając jak w postanowieniu z dnia 30 sierpnia 2004 r. o wstrzymaniu użytkowania obiektu, organ prawidłowo oparł swoje postanowienie na przepisie art. 50 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. w wersji obowiązującej na datę orzekania. Zgodnie z przepisem art. 71 ust. 3 w wersji w/w w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia, przepis art. 50 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio tzn. organ wstrzymuje użytkowanie obiektu bez pozwolenia. Zdaniem Sądu I instancji prawidłowe jest oparcie w/w rozstrzygnięcia o przepis ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w wersji obowiązującej na datę wydania postanowienia i wbrew zarzutom skarżącej, nie mogą mieć zastosowania uregulowania Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ nie przewidują tego przepisy przejściowe ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Także nie ma zastosowania przepis art. 71 Prawa budowlanego wprowadzony nowelizacją, która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. chociaż przepis ten obowiązywał w dacie wydania wyżej opisanego postanowienia. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, w sprawach zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wszczętych przed dniem wejścia ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła M. M. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej podniesiono jako podstawę kasacji zarzut naruszenia przez zaskarżony wyrok Sądu I instancji przepisów prawa materialnego Miało to wynikać z niewłaściwego zastosowania treści cyt. art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, polegającego na zastosowaniu do likwidacji samowoli budowlanej w postaci zmiany sposobu użytkowania obiektu przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., w sytuacji, gdy bezspornie zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne nastąpiła w 1980 r., co skutkuje zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Natomiast, lecz tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącej podniósł także zarzut, że zachodzi także podstawa do stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia "na podstawie art. 156 § pkt 2 w związku z treścią art. 126 kpa" z powodu rażącego naruszenia prawa, które to okoliczności pozostały poza sferą rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w § 2 cyt. przepisu nie wystąpiła. W związku ze sposobem zredagowania skargi kasacyjnej wyjaśnić też należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami zaskarżenia ma ten skutek, że rola jego ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw zaskarżenia. Zatem nie może on badać zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami prawa nie wymienionymi w skardze kasacyjnej. Ponadto należy podkreślić, że w świetle art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2/ naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została w pierwszej kolejności na podstawie ustawowej, określonej w art. 174 pkt 1 powołanej ustawy, jednak bez odwołania się do podstawy skargi kasacyjnej z tego przepisu czyli art. 174 pkt 1 powołanej ustawy w zakresie przytoczenia podstaw kasacyjnych. Dotyczy to także braku zastosowania przez Sąd I instancji art. 156 § pkt 2 kpa w związku z art. 126 kpa, lecz także bez odwołania się do postawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2. W podstawach skargi, wnoszący skargę, musi bowiem wyraźnie wskazać konkretną normę prawa materialnego, naruszoną przez Sąd przez błędną jej wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ze wskazaniem na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka, według skarżącego, powinna być wykładnia właściwa. Jednocześnie należy podkreślić, że niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego czyli art. 103 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane jak i przepisów postępowania – w skardze błędnie podano jako art. 156 § pkt 2 kpa , gdyż nie ma takiego przepisu, lecz w istocie dotyczy to art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 kpa, ponieważ Sąd I instancji nie stosuje tych przepisów prawa materialnego jak i przepisów kpa. Te ostatnie są to przepisy, które regulują postępowanie przed organami administracji publicznej, jako że sąd administracyjny nie stosuje przepisów kpa, lecz sprawuje jedynie kontrolę działalności tej administracji pod względem zgodności z prawem, czyli m.in. zaskarżonego aktu administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym, w świetle dyspozycji art. 145§ 1 pkt 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast nawet biorąc pod uwagę wytyczne wynikające z wyroku Siedmiu Sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05) brak jest także podstaw prawnych do twierdzenia, że będące w rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszyło przepisy prawa materialnego jak i prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W pierwszym przypadku Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego. W tym zakresie dokonano bowiem prawidłowej subsumcji stanu prawnego do stanu faktycznego. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. dotyczy wyłącznie stanu faktycznego określonego w art. 48 tejże ustawy czyli tzw. samowoli budowlanej, a więc nie dotyczy samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego dokonanej w 1980 roku. Oznacza to, że Sąd I instancji właściwie orzekł, iż ustalony prawidłowo w przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie normy prawnej określonej w art. 103 ust. 2 cyt. ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. Dotyczy to oczywiście także nadzwyczajnego postępowania, którym jest postępowanie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia. Dlatego też biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne brak jest jakichkolwiek przesłanek do twierdzenia, że nastąpiło przez Sąd I instancji naruszenie prawa materialnego w świetle dyspozycji art. 174 pkt 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czy też art. 174 pkt 2 tejże ustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dni 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).