IV SA/Wa 2355/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2007 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżącego S. M. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006r. Nr [...] Generalny Dyrektor Lasów Państwowych W., działając na podstawie przepisów art. 127 § 2 i art. 138 § 2 Kpa i art. 11 i 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 z późn. zmian.), po rozpoznaniu odwołania z dnia 16 czerwca 2006r. S. M. reprezentowanego przez Radcę prawnego W. M. od decyzji [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G. (zwanego w dalszej części "Dyrektor RDLP") z dnia [...] maja 2006r. zn. [...], orzekł o utrzymaniu w mocy powyższej decyzji. W uzasadnieniu decyzji, przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy, organ wskazał, iż Dyrektor RDLP decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., zezwolił na wyłączenie gruntu leśnego o powierzchni 0,1363 ha z produkcji leśnej. Strona, niezadowolona z decyzji, wniosła odwołanie do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, który po rozpatrzeniu sprawy wydał w dniu [...] kwietnia 2006r. decyzję uchylającą decyzję Dyrektora RDLP i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Dyrektor ponownie rozpatrując sprawę wydał w dniu [...] maja 2006 decyzję [...] zezwalającą na wyłączenie gruntu leśnego o powierzchni 0,1363 ha z produkcji leśnej, oraz ustalił należność, opłatę roczną i jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podczas postępowania zapewniono Stronie możliwość czynnego w niej udziału, a przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się na temat zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 Kpa. Od decyzji tej odwołanie wniósł S. M., uzasadniając je m.in. tym, że w decyzji brak jest wskazania zasad naliczenia zobowiązań, że działka jest przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane, cechy taksacyjne lasu przyjęto nie uwzględniając stanu faktycznego w terenie tylko cechy te przyjmując z planu Urządzania Lasu, kompleks leśny w którym znajduje się przedmiotowa działka nie będzie mógł być w przyszłości wykorzystany, a zmiana w planie uporządkowała przestrzeń urbanistyczną. Ponadto strona podniosła kwestię nie uwzględnienia w decyzji zwolnienia z opłat powierzchni do 0,05ha przy wyłączeniach pod budownictwo mieszkaniowe. Kwestionował także słuszność naliczania trzech rodzajów opłat za wyłączenie gruntu, argumentując to nadmiernym obciążeniem fiskalnym, nieadekwatnym do wartości przedmiotowego drewna. Podczas rozpatrywania odwołania ustalono, że dyrektor RDLP wydając decyzję powołał się na podstawę prawną (ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisy art. 12), z której wynika zasadność wyłączania z produkcji leśnej, obciążania strony opłatami oraz sposób określania ilości drewna będącego podstawą wyliczeń należności i opłat rocznych. W art. 12 podane są także przepisy na podstawie, których ustala się jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanów. Dla wyłączanego terenu obowiązuje plan Urządzania Lasu, którego integralną częścią jest aktualny opis taksacyjny lasu, sporządzony przez osobę uprawnioną (taksatora leśnego) podczas wizji lokalnej w terenie. Mając zatem na uwadze, iż cechy taksacyjne, które służą za podstawę naliczenia opłat za wyłączenie gruntu z produkcji leśnej ustalone muszą być w terenie przez osobę uprawnioną (a nie tylko na podstawie wizji terenowej), była podstawa do przyjęcia do wyliczeń cech drzewostanu z planu Urządzenia Lasy). Dlatego też, dla wyłączanego terenu obowiązuje plan Urządzania Lasu oraz dostarczone zostały aktualne wypisy z ewidencji państwowej, (z których wynikało, że grunt jest lasem), należności, opłaty roczne i odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu mogły zostać wyliczone na podstawie tych danych. Ponadto podnoszony argument pochodzenia drzewostanu od plantacji choinkowej jest nieistotny w sprawie, w związku z tym, że jeśli nawet w pierwotnych planach na gruncie miała powstać tylko plantacja choinkowa, to powinna ona, zostać z gruntu usunięta w momencie, gdy przestała spełniać funkcje plantacji. Świerk pospolity w polskich warunkach jest gatunkiem lasotwórczym i w momencie kiedy powierzchnia przestała spełniać funkcję plantacji nie została uprzątnięta, spełnione mogły zostać warunki by powstał tam las, stwierdzić należy także, że z dokumentów nie wynika by w przeszłości zgłaszano co do tego faktu zastrzeżeń oraz, że przeprowadzono procedurę zmiany przeznaczenia grunty leśnego na nieleśny. W związku z powyższym uznać należy, że grunt ten stanowił las w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych a zapis w planie zagospodarowania przestrzennego dotyczący przeznaczenia terenu na cele budowlane (wynikał z tego że przeprowadzono w nim zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne i nierolnicze), dlatego przedmiotowa działka do czasu wyłączenia z produkcji leśnej zgodnie z obowiązującymi przepisami i w ewidencji państwowej ujawniona jest jako las. Natomiast argument Strony dotyczący stwierdzenia, że w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] znalazło się uzasadnienie, że kompleks leśny, w którym znajduje się przedmiotowa działka nie będzie mógł być w przyszłości wykorzystany do prowadzenia gospodarki leśnej, a zmiana w planie uporządkowała przestrzeń urbanistyczną nie może służyć do wywodzenia, że nie ma potrzeby prawnego wyłączania gruntu z produkcji leśnej (decyzją administracyjną wyłączającą grunt z produkcji leśnej), zapis ten uzasadnia jedynie fakt że istniały logiczne przesłanki do tego żeby grunt na trwałe pozbawić charakteru leśnego. Ponadto przepisy art.12a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zwalniające z opłat, jeśli wyłączenie zajmuje powierzchnię do 0,05 ha gruntu w przypadku budynku jednorodzinnego (ma to na celu ograniczanie powierzchni trwale wyłącznej z produkcji), nie mogą być uwzględnione w tym przypadku. Strona wnioskowała o wyłączenie całych powierzchni działek, czyli powyżej 0,05 ha, a zatem warunek ograniczenia powierzchni działek czyli wyłączenia powierzchni do 0,05 ha nie został spełniony. Ponadto naliczone zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych trzy rodzaje opłat, nie mają na celu nadmiernego obciążania fiskalnego strony, tylko stanowią finansową rekompensatę (przekazywaną na fundusz leśny i służąc zalesianiu innych terenów), za pozbawianie powierzchni lasu. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. M. reprezentowany przez radcę prawnego W. M.. Żądając uchylenia zaskarżonej decyzji strona skarżąca wskazała, iż nie zawiera ona daty jej wydania , a jedynie wskazuje miesiąc i rok, co stanowi rażące naruszenie art. 107 Kpa. Ponadto w ocenie skarżącego, zgodnie z art. 7 ustawy z 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych — przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawnym na podstawie którego podejmowane są decyzje indywidualne. Taki plan w niniejszej sprawie został uchwalony. Przedmiotowa działka nr [...], obrębu ewidencyjnego O., Gmina Miasta G. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest na cele jednorodzinnego budownictwa mieszkaniowego. Wniosek strony w przedmiotowej sprawie jest zgodny z tym planem. Działka ta stanowi własność prywatną. Została na niej przez stronę zasadzona plantacja choinek świątecznych. Z uwagi na to, iż nie dokonano wycinki w okresie wcześniejszym — to obecnie strona jest obciążana dodatkowym opłatami z tytułu zamiaru wycięcia tych drzew. W decyzji Wicewojewody [...] z [...].09.2002r. załączonej do akt sprawy wskazano, że przedmiotowy kompleks leśny nie będzie mógł w przyszłości być wykorzystany w sposób racjonalny z uwagi na jego trwałą izolację i niewielką powierzchnię. Zmiana ta spowodowana była także potrzebą uporządkowania przestrzeni urbanistycznej na tym terenie, a z uwagi na obecność dużych kompleksów leśnych w tym otoczeniu — utrzymanie zieleni parkowej — uznano za nieuzasadnione. Wobec takich okoliczności ustalanie i pobieranie opłat jest niesprawiedliwe. Ponadto nie dokonano żadnego faktycznego ustalenia rodzaju lasu, a oparto się jedynie na ustaleniach z uproszczonego planu UL . Zgodnie z art. 12 a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych — ustalanie opłat nie dotyczy wyłączeń gruntów z produkcji leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego — do 0,5 ha w przypadku budynku jednorodzinnego. Z tego względu taka powierzchnia przedmiotowej działki winna być wyłączona z obowiązku ponoszenia opłat. Wszystkie ustalone opłaty nie zostały wyliczone w oparciu o faktyczną i rzeczywistą ilość i wartość lasu, drewna i gruntu. Dokonano tego jedynie o hipotetyczne dane, bez odniesienia do tego konkretnego zasobu leśnego. Krzywdzące dla strony jest także naliczenie 3 rodzajów opłat za wyłączenie tego gruntu z produkcji leśnej. Świadczy to o nadmiernym obciążeniu fiskalnym, nieadekwatnym do wartości przedmiotowego zasobu leśnego. Takie ustalanie opłat i odszkodowań jest nierzeczywiste i sprzeczne z konstytucyjną zasadą Państwa prawa i zasadą sprawiedliwości. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż brak wpisania w decyzji pełnej daty jest wynikiem pomyłki pisarskiej , która występuje jedynie na egzemplarzu decyzji doręczonym stronie, o czym strona mogła się przekonać przeglądając akta. Ponadto w niniejszej sprawie istotna kwestia jest data doręczenia decyzji stronie, a w mniejszym data podjęcia rozstrzygnięcia przez organ. Błąd taki w żadnym razie nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto organ podtrzymał stanowisko i argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, którego kognicja ustalona została w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) bada zaskarżone decyzje, pod względem ich legalności, a więc zgodności z powszechnie obowiązującym prawem materialnym i procesowym, obowiązującym w dacie wydania tych decyzji. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153 poz. 1270 ze zm), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż skarga jest zasadna i jako taka prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem art. 9, 7 i 77 § 1Kpa. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] października 2006r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G. z dnia [...] maja 2006r. na mocy której zezwolono skarżącemu na wyłącznie z produkcji gruntu leśnego o pow. 0,1363 ha o typie siedliskowym Bmw-bór mieszany świeży, stanowiącego działkę ewidencyjna nr [...], przeznaczoną w nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe, oraz ustalającą należność z tytułu wyłączenia powierzchni 0,1363ha, opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne w/w gruntu leśnego i jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu. W rozpoznawanej sprawie, nie budzi wątpliwości, iż działka ew. nr [...] stanowi las w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U tj. z 2005r. Nr 45, poz. 435 ze zm) okoliczność, iż jest to grunt leśny potwierdza także załączony do akt administracyjnych sprawy wypis z rejestru gruntów (k-2 akt administracyjnych). A zatem skarżący chcąc wyłączyć ten grunt z produkcji leśnej zobowiązany był do uzyskania stosownej decyzji zezwalającej na wyłącznie tego gruntu na cele nieleśne. Podstawę do orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy art. 11 i 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U tj. z 2004r. Nr 121 poz. 1266 ze zm, zwaną w dalszej części "ustawą") . Stosownie do treści art. 11 wyłącznie gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nieleśne -może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne wymagającego uzyskania zgody właściwego organu określonego w ust. 2 w/w przepisu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z akt sprawy działka nr [...] będąca własnością skarżącego objęta została zgodą Wojewody [...] na przeznaczenie jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne, pod zabudowę mieszkaniową oraz usługi nieuciążliwe (decyzja z dnia [...] września 2002r. k-1 akt administracyjnych). A zatem zgodnie z art. 11 ustawy w niniejszej sprawie organ administracji publicznej właściwie uznał, iż zaistniała podstawa do wydania pozytywnej decyzji zezwalającej na wyłącznie w/w gruntu z produkcji leśnej. Rozpoznając sprawę należy jednak zwrócić uwagę na okoliczność, iż wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną polegającą na rozpoczęciu innego użytkowania. Warunkiem legalnego wyłączenia jest uzyskanie decyzji o wyłączeniu ( działka nr [...] jak wskazano powyżej spełnia przesłanki do wydania takiej decyzji). W decyzji o wyłączeniu określa się obowiązek związany z wyłączeniem. Osoba, która uzyskała takie zezwolenie obowiązana jest bowiem uiścić należności i opłaty roczne, a w stosunku do gruntów leśnych -także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu lasu. Obowiązek ten powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA (por. uchwałę NSA z dnia 3 lutego 1997r. OPS 13/96) należności i opłaty roczne a w rozpoznawanej sprawie również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu nalicza się od gruntów faktycznie wyłączonych z produkcji tj, gruntów na których rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie (patrz art. 4 pkt 11 ustawy). Tym samym przyjąć należy, iż zezwolenie na wyłącznie gruntów na działce budowlanej powinno obejmować tylko taką powierzchnię, na jakiej w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , zaplanowano rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne wykorzystanie gruntów, a zatem od powierzchni pod inwestycją i towarzyszącą jej infrastrukturą. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż nie ulega wątpliwości, iż orzekające w sprawie organy rozpoznawały sprawę na podstawie wniosku strony skarżącej, w którym to skarżący wskazał, iż domaga się wyłączenia z produkcji leśnej całej działki [...] o pow. 0,1363 ha położonej przy ul. [...] w G. Mając jednak na uwadze, iż zgodnie z art. 9 Kpa, na organach ciąży obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają również nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w ocenie Sądu organy winne były poinformować skarżącego, iż w niniejszej sprawie istnieje możliwość ubiegania się o wyłączenie z produkcji leśnej jedynie powierzchni faktycznie wyłączonej z produkcji leśnej przez stronę skarżącą, a w konsekwencji także naliczenia adekwatnie do faktycznie wyłączonych gruntów stosownych opłat, należności i odszkodowania. Za takim stanowiskiem przemawia także fakt, iż jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił z wnioskiem o wyłączenie gruntów z produkcji leśnej po uzyskaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej- budowie domu jednorodzinnego wraz z garażem na działce nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach [...] przy w G. W decyzji tej wskaźnik wielkości dopuszczalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki określono max jako 0,25. A zatem w niniejszej sprawie skarżący mógł domagać się wyłączenia z produkcji leśnej jedynie takiej powierzchni gruntu jaka, jest niezbędna na cele zaplanowanej i ściśle określonej budowy. Podnieść należy, iż w konsekwencji mogłoby to upoważniać stronę skarżącą do uiszczenia pomniejszonych adekwatnie do powierzchni gruntu w/w świadczeń, a w sytuacji gdyby powierzchnia gruntu faktycznie wyłączonego pod planowaną inwestycję -budowę domu jednorodzinnego wraz z garażem i towarzyszącą infrastrukturą byłaby mniejsza niż 0,05 ha skarżącemu przysługiwałoby uprawnienie jakie wynika z art. 12 a pkt 1 ustawy wskazującego, iż obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania w razie dokonania przedwczesnego wyrębu lasu nie dotyczy wyłączenia z produkcji rolniczej i leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego. Niezależnie od powyższego zarzutu naruszenia art. 9 Kpa. w ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kpa, poprzez przejęcie do wyliczeń cech drzewostanu z nieaktualnego (w dacie orzekania przez organy) planu Urządzania Lasu. Załączony do akt sprawy plan Urządzania Lasu, m. G., ob. O., gm. G. woj. [...] (k-2 akt administracyjnych) sporządzony był na okres od 1 stycznia 1995r. do 31 grudnia 2004r., a zatem w dacie orzekania przez organy był on już nieaktualny, co mogło mieć wpływ na wielkość dokonanych wyliczeń. Na marginesie należy również wskazać, iż w sentencji zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przywołał błędnie art. 138 § 2 Kpa podczas gdy z treści decyzji wynika, iż wydano ją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Powyższe uchybienie w ocenie Sądu nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 cytowanej wyżej ustawy. Orzeczenie o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania zapadło na podstawie art. 200 w/w ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien pouczyć skarżącego o możliwości ubiegania się o wyłączenie z produkcji leśnej jedynie takiej powierzchni działki [...], która została faktycznie wyłączona, tj. rozpoczęto na niej inne niż leśne użytkowanie, oraz dokonać ponownych wyliczeń (jeżeli będzie zachodziła taka potrzeba z uwagi na powierzchnię działki wyłączonej) należnych w sprawie opłat, odszkodowań i należności na podstawie dokumentów przedstawiających aktualny stan drzewostanu oraz jego cech.