I OSK 805/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Tomasz Zbrojewski, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2007r. sygn. akt IV SA/Gl 36/06 w sprawie ze skargi H. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną I OSK 805/07 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 lutego 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następując stan faktyczny sprawy. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] odmówił H. L. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia kryteria pozwalające uwzględnić jej żądanie, niemniej jednak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło nabrać przekonania, że w sprawie skarżącej wystąpiła negatywna przesłanka w zakresie przyznania dodatku mieszkaniowego, która polegała na istnieniu rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym. Stan majątkowy skarżącej wskazuje, jak zauważył organ, na możliwość uiszczenia wydatków związanych z zajmowanym mieszkaniem przy wykorzystaniu własnych środków i zasobów majątkowych. Na skutek odwołania skarżącej od tego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu drugiej instancji sprawa nie dojrzała jeszcze do załatwienia, gdyż wymagała ona wyjaśnienia kwestii rażącej dysproporcji, w szczególności ustalenia wymagało, jak podniósł dalej organ, jaką kwotę odwołująca się uzyskuje z wynajmu lokalu w C. i jaka jej część jest przeznaczona na pokrycie czynszu za zajmowane mieszkanie. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy organ pierwszej instancji powinien był ustalić czy garaż jest wynajmowany, a jeśli tak to w jakim stopniu obciąża on budżet rodziny. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że przyczyną odmowy przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego nie może być standardowo urządzone mieszkanie, gdyż bytowanie w takich warunkach jest podstawowym prawem człowieka. Następnie, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] ponownie odmówił skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawczyni wraz z rodziną zajmuje standardowo urządzone mieszkanie spółdzielcze, a ponadto, że małżonkowie L. są współwłaścicielami mieszkania w C., które w okresie od maja 2005 r. wynajmowali za kwotę 500 zł miesięcznie. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia skarżąca podtrzymała swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na skutek odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ zauważył, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa materialnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd, zgodnie z którym w okolicznościach rażącej dysproporcji pomiędzy deklarowanymi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym dodatek mieszkaniowy nie powinien być przyznany. Zdaniem organu odwoławczego wystarczającym dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych jest posiadanie jednego lokalu mieszkalnego. Sprzeczne zaś z interesem ogólnym oraz zasadami współżycia społecznego byłoby przyznawanie dodatków osobom, które czerpią zyski z wynajmu lokali. Od rozstrzygnięcia w tym przedmiocie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu H. L. zakwestionowała pogląd uznający, że stan majątkowy jej rodziny sprzeciwiał się uwzględnieniu jej żądania w zakresie przyznania dodatku mieszkaniowego. Podała, iż przedmiotowe mieszkanie, jako mieszkanie własnościowe w C., wykupione zostało w 1995 r. ze środków jej rodziców, zaś obecnie jest ono wynajmowane okresowo. Niemniej jednak stan techniczny mieszkania jest niezadowalający, sam lokal wymaga remontu, na który jej nie stać. W przyszłości, jak wyjaśniała w przedmiotowym mieszkaniu zamierza zamieszkać jej córka. Zaskarżona decyzja, jej zdaniem, jest krzywdząca i niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lutego 2007 r. wskazał, że analiza zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, iż zaskarżone akty nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym, ponieważ uchybiają one przepisom prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd I instancji stwierdził, że zastrzeżeń nie budzi spełnienie przez skarżącą przesłanek prowadzących do uzyskania przedmiotowego świadczenia. Zakwestionowana została jedynie przez Sąd zasadność odmowy jego przyznania na mocy zastosowanej szczególnej regulacji zawartej w przepisie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Treść wspomnianego przepisu wymusza przeprowadzenie szerokiego postępowania dowodowego, dokonanie wszechstronnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem przesłanek w nim zawartych. Decyzja wydana w oparciu o ten przepis ma charakter uznaniowy, stąd koniczność pełnego zaprezentowania w uzasadnieniu argumentów, które legły u podstaw decyzji. Uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności organu, a w jego ramach dopuszczalnej swobody, ma ono uwzględniać pewne kryteria faktyczne i prawne o charakterze subiektywnym i obiektywnym, zwłaszcza pozwalające na ocenę zasadności argumentów organu i strony oraz zachowania granic uznania. W niniejszej sprawie szczególnie dotyczy to kwestii mieszkania własnościowego położonego w C. oraz garażu w kontekście dochodów i wydatków rodziny L. Motywy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] nie odpowiadają, jak podniósł Sąd, wszystkim warunkom zastrzeżonym przez art.107 § 3 k.p.a., albowiem nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych, dowodów na jakich organ się oparł dokonując oceny ich wiarygodności. Organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał, w jaki sposób doszło do nabycia garażu oraz mieszkania w C., w szczególności czy nastąpiło to z uszczupleniem majątku strony, a także ewentualnie z jakich środków czerpane są zyski i jakie ponoszone są koszty przez skarżącą. Zabrakło również wskazania, na jakich dowodach oparł organ pozostałe swoje ustalenia w sprawie. Sąd I instancji zwrócił również uwagę na nieprecyzyjne wykonanie wytycznych zawartych w motywach decyzji organu drugiej instancji uchylającej poprzednio wydane rozstrzygnięcie. Organ naruszył w ten sposób obowiązek wyjaśnienia sprawy, ponieważ w efekcie doszło do nierozpoznania samej istoty sprawy. Podobne zastrzeżenia, jak podniósł dalej Sąd, można sformułować także względem decyzji organu drugiej instancji, który co prawda rozbudował uzasadnienie swojej decyzji, to jednak nie zawarł w nim wszystkich wymaganych elementów. W motywach zaskarżonej decyzji zabrakło dostatecznych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, a przede wszystkim przekonywujących rozważań prawnych. Należy zauważyć, że celem instytucji z art. 7 ust. 3 pkt 1 było wyeliminowanie przypadków, w jakich dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczenie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające przyznanie prawa do tego świadczenia. Chodzi, zatem o osoby, które dysponują dochodami niedającymi się udowodnić w drodze dopuszczonych przez prawo, w tym przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych dowodów, a więc przede wszystkim osoby osiągające je nielegalnie, czy je ukrywające. Podstawą do odmowy przyznania stronie dodatku mieszkaniowego jest rażąca dysproporcja pomiędzy wskazanymi dochodami w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym. Posiadane dobra trwałe nie są jedynym wyznacznikiem stanu majątkowego stron, co oznacza, że dodatek mieszkaniowy może być przyznany osobie powszechnie uznawanej w opinii publicznej za majętną jeżeli wykaże ona, że jej sytuacja dochodowa odpowiada ustawowym kryteriom. Decydujący jest bowiem dla rozstrzygnięcia tej kwestii aktualny i konkretny stan majątkowy. Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku złożył organ, zarzucając w niej zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego. Naruszenia tego upatrywał w błędnej wykładni art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych polegającego na błędnym przyjęciu, że decyzje wydane w oparciu o ten przepis mają charakter uznaniowy, jak również na przyjęciu, że odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego jedynie na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i odebranego oświadczenia o stanie majątkowym jest dowodem niewystarczającym. Nowelizacja ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jak podniósł organ, a w szczególności nowe brzmienie art. 7 ust. 3 pkt 1 tej ustawy wprowadzone na mocy ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 240, poz. 2406 ) obowiązujące od dnia 23 listopada 2004 r., zmieniło w sposób zasadniczy nie tylko dotychczasowe brzmienie art. 7 ust. 3 tej ustawy ale również zasadniczy charakter tego przepisu. Wyrazy "może odmówić " zostały, bowiem zastąpione wyrazem "odmawia" co spowodowało, że decyzje wydane na podstawie nowego brzmienia analizowanego przepisu przestały być decyzjami o charakterze uznaniowym. Stwierdzenie, zatem przez organ pierwszej instancji, w ramach przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe, zobowiązuje organ do wydania decyzji odmownej. Nie ulega wątpliwości, iż formułując treść art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych intencją ustawodawcy było, aby wobec osób, które spełniają wszystkie kryteria niezbędne do otrzymania dodatku mieszkaniowego, istniała szczególna norma prawna, która w sytuacji, gdy dochód wykazany w deklaracji o wysokości dochodów jest niewspółmiernie niski do posiadanego stanu majątkowego, pozwalać będzie na odmowę przyznania tego świadczenia. Zastosowanie tego przepisu wymaga ustalenia każdorazowo w drodze wykładni pojęcia " rażąca dysproporcja " w konkretnym przypadku. Pojęcie to ma dwa punkty odniesienia. Jednym z nich są niskie dochody wykazane w złożonej deklaracji, a drugim faktyczny stan majątkowy. Z treści art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wynika, że chodzi o stan majątkowy nabyty w niedalekim okresie od ubiegania się o dodatek mieszkaniowy. W niniejszej sprawie stan majątkowy H. L. został ustalony i utrwalony w aktach sprawy w postaci protokołu z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia strony o stanie majątkowym jej gospodarstwa domowego. Działanie to było zgodne z obowiązującymi w tej materii przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji zbadał wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a organ odwoławczy wydając decyzję oparł się na tych ustaleniach, gdyż nie budziły one wątpliwości. W uzasadnieniach wydanych decyzji organy obu instancji badające przedmiotową sprawę przytoczyły ustalenia poczynione w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, dokonały również oceny prawnej wydanych orzeczeń. Ponadto należy wyjaśnić, jak podkreślił pełnomocnik organu, iż do oceny stanu technicznego zarówno lokalu mieszkalnego, jak i garażu niezbędna jest wiedza specjalistyczna oraz nakazane odrębnymi przepisami kwalifikacje zawodowe. Zatem nierealne wydaje się zalecenie Sądu, aby ustalić, jaki jest stan techniczny mieszkania położonego w C. oraz posiadanego przez stronę garażu. Nie ulega wątpliwość, że stan mieszkania nie może być zły, skoro mieszkanie jest wynajmowane osobom trzecim i ma w przyszłości stanowić miejsce zamieszkania córki strony, a stan garażu nie był w ogóle kwestionowany. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skargę kasacyjną można – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – oprzeć na następujących podstawach 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie, pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w skardze kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 743 ze zm.). Zarzut ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest chybiony. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych. Powołany natomiast przepis art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy statuuje możliwość odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego właściwy do tego organ ustalił, że pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w ust. 1, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy występuje rażąca dysproporcja. W przepisie tym chodzi o taką dysproporcję, która obrazuje, że strona wnosząca o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego jest w stanie uiścić wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Ta szczególna regulacja pozwala w przypadku zaistnienia przesłanek w niej wymienionych na odmowę świadczenia osobie, która formalnie kwalifikowałaby się do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Rażąca dysproporcja, o jakiej mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, oznaczać powinna oczywistą i łatwą zauważalną różnicę między sytuacją majątkową ustaloną przez pracownika socjalnego podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, a deklarowanymi przez stronę dochodami. Ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ powinny wskazywać na sytuację, która mogłaby sugerować istnienie jeszcze innych niż wykazane, w złożonej deklaracji przez wnioskodawcę, źródeł dochodu. Na tle omawianej ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie budzi wątpliwości, że organ prowadzący sprawę w tej materii w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy może odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego, ale wydanie decyzji odmownej i zastosowanie tego przepisu musi się wiązać z przeprowadzeniem dokładnych ustaleń, które pozwolą ocenić czy w sprawie zachodzi faktycznie podstawa do odmowy przyznania stronie na tej podstawie dodatku mieszkaniowego. W niniejszej sprawie, właściwe organy administracji publicznej nie wykazały jednak istnienia przesłanki z art. 7 ust. 3 przedmiotowej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach trafnie przyjął, że organy administracji rozpoznające sprawę skarżącej nie ustaliły dokładnego stanu faktycznego w zakresie sytuacji dochodowej H. L. i nie wykazały tym samym w sposób jednoznaczny, że pomiędzy dochodami przez nią wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym występuje rażąca dysproporcja. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, iż każda sprawa, która dotyczący przyznania dodatku mieszkaniowego musi być traktowana indywidualnie z uwzględnieniem okoliczności, które mogą rzutować na sytuację dochodową rodziny wnioskodawcy. Samo zajmowanie przez rodzinę skarżącej lokatorskiego mieszkania spółdzielczego urządzonego standardowo, posiadanie innego własnościowego mieszkania w C., a także posiadanie garażu przy jednoczesnym czynieniu starań przez skarżącą o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie świadczy jeszcze o tym, że mamy do czynienia z rażącą dysproporcją między deklarowanymi niskimi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym. Organy administracji publicznej zajmujące się sprawą skarżącej nie wyjaśniły w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, jak zauważył Sąd I instancji, w jaki sposób doszło do nabycia przez skarżącą garażu oraz mieszkania w C., w szczególność czy wiązało się to z ewentualnym uszczupleniem majątku strony. Z zebranego przez organy materiału dowodowego nie wynika również jakie są dochody i zasadne wydatki skarżącej, w szczególności jakie korzyści i obciążenia ponosi ona w związku z utrzymaniem drugiego mieszkania oraz jakie mogłaby uzyskać zyski z obu obiektów. W świetle powyższego, wywód Sądu I instancji, co do tego, że wniosek organów o rażącej dysproporcji pomiędzy wykazanymi dochodami, a rzeczywistym stanem majątkowym H. L. jest gołosłowny i przedwczesny, należało uznać za uzasadniony. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, co do tego, że organy orzekające w sprawie skarżącej nie wyjaśniły dostatecznie okoliczności danej sprawy na tle omawianej regulacji pomijając wiele istotnych kwestii mających znaczenie przy analizie sytuacji majątkowej skarżącej, należało uznać za uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że nie do końca jasne jest rozumowanie wnoszącego skargę kasacyjną, który twierdzi, że posiadanie standardowo urządzonego mieszkania i garażu przez osobę ubiegająca się o świadczenie ze środków publicznych przekracza współczesny standard rodziny, a już posiadanie na przykład własnościowego mieszkania i wynajmowanie go w standardzie tym się nie mieści. W materii przyznania dodatków mieszkaniowych, na podstawie ustawy powoływanej powyżej, decydować powinny okoliczności konkretnej sprawy i rzetelnie przeprowadzone w tym zakresie postępowanie dowodowe, a nie ustalone z góry schematy. Zauważyć trzeba, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych umożliwia otrzymanie tego świadczenia także przez osoby mogące uchodzić w opinii publicznej za majętne, bo na przykład przez właścicieli domów jednorodzinnych czy lokali mieszkalnych stanowiących odrębne nieruchomości – mających często znaczną wartość, – jeśli wykażą, że ich sytuacja dochodowa odpowiada kryteriom ustalonym w przedmiotowej i omawianej ustawie. Decydujące znaczenie ma tu, zatem nie tyle sam stan majątkowy osoby ubiegającego się o przyznanie jej dodatku, ale uzyskiwany dochód przez gospodarstwo domowe w rozumieniu art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w tym również dochód uzyskiwany z posiadanych dóbr materialnych. W rozpoznawanej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie przesądził, że skarżącej należy się przedmiotowy dodatek, ale trafnie uznał, że braki w dokonanych przez organy ustaleniach nie pozwalają podzielić stanowiska o istniejącej w rodzinie wnioskodawczyni dysproporcji między dochodem deklarowanym, a rzeczywistym stanem majątkowym, o czym stanowi art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Okoliczność ta prowadzi zaś do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.