II OSK 731/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Po 547/06 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. oddział G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z prawem budowy obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2) zasądza od [...] Sp. z o.o. oddział w G. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 430 ( czterysta trzydzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 lutego 2007 r., II SA/Po 547/06, uchylił zaskarżoną przez [...] Spółka z o.o. Oddział G. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgodności z prawem budowy obiektu budowlanego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. W wyniku pisma "[...]" Sp. z o.o. w W. Oddział w G. (w toku postępowania nastąpiła zmiana nazwy na [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] wszczął postępowanie o zbadanie zgodności budynku położonego na nieruchomości T. i B. Ł. przy ul. [...] w G., działka nr ewid. [...], który zdaniem wnioskodawcy jest wyższy niż 10 m i posiada więcej niż dwie kondygnacje. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył na podstawie art. 104 i 105 § 1 k.p.a. postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Uznał, że inwestorzy zrealizowali budynek mieszkalny na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia [...], i został on zgłoszony do użytkowania, co potwierdza zaświadczenie z dnia [...]. Co prawda ani inwestorzy, ani Starostwo Powiatowe w P. nie posiadają projektu budowlanego, ale plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wydawania pozwolenia nie określał maksymalnej wysokości budynków, ani ilości kondygnacji. Inwestorzy w następnych latach na podstawie pozwolenia z dnia [...] rozbudowali budynek mieszkalny o budynek gospodarczy, przy czym projekt rozbudowy wykazuje podobieństwo ze stanem istniejącym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uznał, że zawiadomienie przez inwestorów o zakończeniu budowy przy braku sprzeciwu organu stanowi milczącą zgodę organu wyrażoną w formie zaświadczenia, a więc niemożliwe jest kwestionowanie prawidłowości zrealizowania obiektu budowlanego. W skardze [...] podkreśliła, że inwestorzy realizując zamiast budynku dwukondygnacyjnego z piwnicą budynek trzykondygnacyjny dopuścili się odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, co ma wpływ na prawa i obowiązki skarżącego zobowiązanego do ochrony uczestników przed hałasem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, że badanie legalności zrealizowanej inwestycji nie odbywa się na wniosek, lecz z urzędu. Wbrew stanowisku organu odwoławczego brak zgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy nie oznacza milczącego zalegalizowania samowoli budowlanej, lecz jedynie to, że inwestorzy uprawnieni są do użytkowania budynku, a w konsekwencji nie oznacza to bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zgodności z przepisami budynku mieszkalnego zrealizowanego w [...] r. Zdaniem Sądu "stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu omawianego przepisu wtedy, gdy nie ma materialnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne – pozytywne czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne". Zrealizowanie budynku trzykondygnacyjnego, jak przewidywał projekt, nie wystarcza do uznania postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe. W skardze podniesiono bowiem, że dokonano samowolnej zmiany projektu budowlanego wnosząc nad poziom ziemi pierwszą kondygnację zaprojektowaną jako piwnicę. Powstał w rezultacie budynek trzykondygnacyjny, zamiast dwukondygnacyjnego z piwnicą. Tymi kwestiami organ odwoławczy się w ogóle nie zajął, co uniemożliwia Sądowi pełną kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy zobowiązany będzie ustalić i wyjaśnić wpływ zarzucanych nieprawidłowości na możliwość przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego – co orzekł organ I instancji. Organ odwoławczy powinien też kontynuować badania czy skarżąca Spółka miała legitymację do wniesienia odwołania jako strona postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił wyrokowi Sądu I instancji: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 28, art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej – p.p.s.a.) przez zarzucenie organowi ich niezastosowania; - art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zarzucenie organowi jego zastosowania; - naruszenie prawa materialnego poprzez wydanie wyroku bez stosowania jakichkolwiek przepisów prawa materialnego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi "przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania "przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że [...] Sp. z o.o. Oddział G. jest stroną w postępowaniu "zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...], gdyż spełnił wszystkie przesłanki do uznania go za stronę". Jest on właścicielem działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...]. Jego interes prawny wynika więc z przepisów kodeksu cywilnego. Sąd nie sformułował żadnych wskazówek dotyczących badania interesu prawnego odwołującego się. Art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania dotyczące dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ administracji. Wyrok powinien być więc jasny i jednoznaczny i powinien wykluczać interpretację oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania organu. Podniesiono też, że gdyby inwestor wybudował budynek mieszkalny niezgodnie z decyzją i projektem budowlanym organy nadzoru budowlanego dokonałyby sprzeciwu w stosunku do zgłoszenia budowy i nie wydałby zaświadczenia. W warunkach braku projektu budowlanego, przy istnieniu dowodów pośrednich wskazujących na zatwierdzenie projektu budowlanego w takiej formie, jak obecnie jest użytkowana organy nie mogły wykluczyć, że projekt typowy [...] zaadaptowano do potrzeb inwestora i że zatwierdzono zagubiony projekt budowlany w takim kształcie, jak zrealizowany budynek mieszkalny. Podniesiono, że częsta jest praktyka zmian i adaptacji w projektach typowych przedkładanych do zatwierdzenia w decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność więc, że projekt typowy [...] przewidywał trzy kondygnacje – piwnicę z pomieszczeniami gospodarczymi parter i piętro mieszkalne, a wybudowano budynek trzykondygnacyjny – posiadający parter i dwa piętra mieszkalne nie świadczy o odstępstwach do projektu budowlanego. Te wątpliwości i niedające się usunąć luki w materiale dowodowym sprawy musiały zostać zinterpretowane wyłącznie na korzyść inwestora poprzez umorzenie postępowania administracyjnego. Sąd zaś wszystkie wątpliwości zinterpretował na niekorzyść. Sąd więc przekroczył swobodę oceny dowodów. Sąd bezpodstawnie zarzucił wnoszącemu skargę kasacyjną, że nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że brak podstaw do władczej ingerencji organu w odniesieniu do stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu. Jednak Sąd winien w takim przypadku wskazać, na czym polegał błąd organów podczas analizy decyzji z [...], projektu budowlanego z [...] i zaświadczenia oraz projektu typowanego i błąd we wnioskowaniu organu. W uzasadnieniu wyroku w ogóle nie nawiązano do przepisów prawa budowlanego, choć używana w nim terminologia odwołuje się do przepisów Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada wymogom stawianym przez art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. Podnosząc bowiem w stosunku do wyroku Sądu I instancji konkretne zarzutu nie można opatrywać ich wyrażeniem "w szczególności". Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art183 § 1 p.p.s.a. związany jest granicami skargi kasacyjnej, nie może więc rozpoznawać nie wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie NSA dominuje pogląd, zgodnie, z którym interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego (np.: wyrok NSA z 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88,; wyrok NSA z 29 stycznia 1991 r., IV SA 972/90, ONSA 1991, z. 3-4, poz. 52). Inaczej mówiąc, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Od pojmowanego w ten sposób interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z pisma z dnia [...] pełnomocnika [...] Sp. z o.o. do organu odwoławczego, Spółka jest właścicielem działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...], które sąsiadują z nieruchomością T. i B. Ł. obejmującej działki o nr [...] i [...]. Nieruchomości te oddziaływają na siebie, co stało się podstawą do wydania w [...] przez Starostę Powiatu [...] decyzji w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowiska przez Spółkę. W [...] dokonano pomiarów poziomu hałasu, a jednym z miejsc poboru próbek był balkon ostatniej kondygnacji budynku małżonków Ł.. Spółka ma obowiązek zapłaty kar pieniężnych w związku z przekroczeniem dopuszczalnych poziomów hałasu, a gdyby okazało się, że ostatnia kondygnacja przedmiotowego budynku nie jest użytkowana zgodnie z przeznaczeniem możliwe byłoby wykonanie pomiarów w innym miejscu. Okoliczności te przekonują, że [...] Sp. z o.o. posiadała przymiot strony w toczącym się postępowaniu w związku, z czym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28, art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Trafny jest także drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku przyjęto, a pogląd ten nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie zgodności z przepisami prawa budowlanego budowy przedmiotowego budynku jest postępowaniem wszczynanym z urzędu. Oczywistą konsekwencją takiego stanowiska musiałoby być to, że w przypadku, w którym organ nadzoru budowlanego uznaje, że nie można przyjąć, że budynek został wybudowany niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, musi wtedy wydać na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, żeby w postępowaniu wszczynanym z urzędu, niejako "sam sobie’ odmawiał uchylenia decyzji. W przypadku, gdy od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne zostało złożone odwołanie, a organ II instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy podziela stanowisko organu I instancji winien wydać na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję o utrzymaniu w mocy dotychczasowej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji), dzięki czemu zapewnia stronie gwarancje procesowe określone w kodeksie. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. W rozpoznawanej sprawie na skutek braku w zasobach archiwalnych Starostwa Powiatowego w P. projektu budowlanego stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę z dnia [...] nie istnieją żadne możliwości ustalenia czy inwestorzy nie dokonali odstępstw od zatwierdzonego projektu. Za prawidłowy należy uznać w tej sytuacji tok rozumowania organu odwoławczego, że skoro budynek został zgłoszony do użytkowania, co potwierdza zaświadczenie z dnia [...], a organ nie wyraził sprzeciwu, to w połączeniu z pozwoleniem z dnia [...] na rozbudowę budynku mieszkalnego o budynek gospodarczy świadczy to o tym, że przedmiotowy budynek zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do tego pozwolenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedających się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy, zawinionych przy tym przez organ administracji publicznej, który przechowuje niekompletne akta administracyjne bez zatwierdzonego projektu budowlanego, nie można interpretować na niekorzyść inwestora. Tak więc prawidłowo organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie administracyjne. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może zostać rozpoznany. Nie wskazano w nim bowiem żadnego przepisu, który zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną został naruszony przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny związany stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać woli, czy tez intencji składającego skargę kasacyjną. Jeżeli zaś składający taką skargę uważa, że wyrok Sądu I instancji zawierał niewłaściwe uzasadnienie to winien zarzucić mu naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej samej ustawy.