II OSK 840/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska /spr./ Sędziowie Andrzej Jurkiewicz Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 605/06 w sprawie ze skargi K. Z. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmian w planie zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na rzecz adwokata D. P. wynagrodzenie w kwocie 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych powiększonej o 22 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Wyrokiem z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 605/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. Z. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tej gminy. Uchwale tej K. Z. zarzucała naruszenie prawa polegające na tym, że zmiana planu dokonana została z wyłączeniem działek stanowiących jej własność, a także, że nie przystąpiono do opracowania nowego planu, jak to uczyniły sąsiednie gminy. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił, co następuje: Art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) stanowił, że plany miejscowe obowiązujące w dniu jej wejścia w życie - 1 stycznia 1995 r. - tracą moc po upływie 8 lat od tej daty lub 9 lat, jeżeli rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i przystąpi do sporządzenia miejscowego planu lub jego zmiany, co oznacza, że plany obowiązujące w dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do 31 grudnia 2002 r. lub 31 grudnia 2003 r. Rada Gminy B. uchwaliła studium uwarunkowań oraz podjęła uchwałę z dnia 29 marca 2001 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego z dnia 9 października 1988 r. ze zmianą dnia 21 sierpnia 1994 r. Do uchwały o przystąpieniu o zmianie planu zostały zgłoszone zarzuty, a uchwały je odrzucające zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), która w art. 85 ust. 2 stanowi, że do planów, co do których podjęto uchwały o przystąpieniu do ich sporządzenia lub zmiany, a o terminie ich wyłożenia do publicznego wglądu zawiadomiono, a postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec trwających postępowań sądowych, związanych ze zgłoszonymi zarzutami do zmiany planu i mając na uwadze zbliżający się termin utraty mocy obowiązującej planu miejscowego, Rada Gminy wyłączyła spod zmiany planu działki objęte postępowaniami sądowoadministracyjnymi, w tym należące do K. Z., co było usprawiedliwione w świetle związku czasowego pomiędzy utratą mocy obowiązującej planu a brakiem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niewyłączenie działek spowodowałoby brak planu dla całej gminy, w tym dla terenów, co do których zarzutów nie zgłoszono. Natomiast wobec zrównania proceduralnego procesu uchwalania planu i zmian w planie obowiązującym na gruncie art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z rolą jaką ustawodawca przypisał w art. 67 ust. 2 tej ustawy terenom objętym zmianami planów miejscowych dokonanymi na zasadach określonych w tej ustawie, uchwała z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie planu zamiast o uchwaleniu nowego planu nie narusza prawa. K. Z., reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i zarzucając: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu uchwalania planu polegającym na niepodjęciu przed uchwaleniem zmiany odrębnej uchwały o zgodności planu z ustaleniami studium zagospodarowania przestrzennego, stosownie do wymogu art. 20 ust. 1; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo tego że zaskarżona uchwała wydana została z rażącym naruszeniem prawa wobec jej podjęcia bez wcześniejszej zmiany studium zagospodarowania przestrzennego i odrębnej uchwały stwierdzającej zgodność studium ze zmianą, które musi stanowić podstawę do zmian w planie miejscowym; a ponadto nierozpoznanie przedstawionych na rozprawie w piśmie procesowym zarzutów merytorycznych dotyczących objętej zmianą planu działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął istotną kwestię braku odrębnej uchwały stwierdzającej zgodność dokonywanej zmiany ze studium zagospodarowania przestrzennego, jak wymaga tego art. 20 ust. 1 ustawy, a choć zarzut taki nie został postawiony w skardze, to Sąd powinien wziąć ten aspekt sprawy pod uwagę z urzędu, a wypowiedział się jedynie co do strony formalnej podejmowania uchwały, uregulowanej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odpowiadając na skargę kasacyjną Rada Gminy B. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż zarzut naruszenia art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest całkowicie chybiony, bowiem zaskarżona uchwała nie została podjęta na podstawie przepisów tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że może brać pod uwagę tylko zarzuty podniesione w tej skardze. Podstawy skargi kasacyjnej określa art. 174 P.p.s.a. i są nimi: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zgodnie z tym przepisem przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnego przepisu konkretnego aktu prawnego oraz charakteru naruszenia. Wskazane w podstawach skargi kasacyjnej podstawy powinny zostać uzasadnione, bowiem przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej, jak wskazuje art. 176 P.p.s.a. Skarga kasacyjna K. Z. nie całkiem odpowiada wymogom określonym w art. 174 P.p.s.a. W podstawach jej przytoczono co prawda konkretne przepisy konkretnych aktów prawnych, zarzucając tak naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego, jednak nie wskazano charakteru naruszenia w żadnym przypadku. Nie wynika on również z uzasadnienia skargi. Ma to szczególne znaczenie, jeśli idzie o zarzut naruszenia prawa materialnego. Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jednak nie wiadomo czy przez błędną wykładnię tych przepisów, czy przez ich niewłaściwe zastosowanie. Niewskazanie w podstawach skargi charakteru naruszenia, jak i to, że nie można go wywieść z uzasadnienia skargi uniemożliwia Naczelnemu Sądowi ustosunkowanie się do tego zarzutu w sposób, jakiego skarżąca oczekiwałaby. Związanie granicami skargi kasacyjnej, wynikające z art. 183 § 1 P.p.s.a., oznacza bowiem, że Sąd nie ma ani prawa, ani obowiązku poprawiania lub uzupełniania skargi, czy domyślania się o co skarżącemu w istocie chodzi. Jednak podkreślić należy, iż Wojewódzki Sąd nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej ww. przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym, gdyż nie miały one w sprawie zastosowania. Nie mógł ich zatem błędnie wyłożyć, albowiem się do nich nie odnosił, ani też niewłaściwie zastosować, gdyż zaskarżona uchwała nie została na ich podstawie wydana. Przyczynę oceny zaskarżonej uchwały w świetle art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) Wojewódzki Sąd wyjaśnił, wskazując na art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu z dnia 27 marca 2003 r. Zgodnie z nim w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z 1994 r., a nie z 27 marca 2003 r. Niewskazanie w skardze kasacyjnej charakteru naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest błędem, ma mniejsze znaczenie, bowiem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przewiduje, że może to być tylko takie naruszenie procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzkiemu Sądowi, który rozpatrywał skargę na uchwałę Rady Gminy i oddalił ją, na podstawie art. 151 P.p.s.a., postanowiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozpoznając skargę na akt planu miejscowego, a takim jest uchwała w sprawie zmiany planu zagospodarowania, Sąd działa w trybie art. 147 § 1 P.p.s.a., nie zaś art. 145 § 1. Przepisu tego Wojewódzki Sąd nie mógł zatem naruszyć, nie miał on bowiem w sprawie zastosowania. Z powyższych przyczyn należało uznać, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i wobec tego należało ją oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy.