I OSK 881/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak - spr., Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1946/06 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz B. W. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. B. W. wniósł wniosek o zwrot działki położonej w Ż. przy ul. L., oznaczonej przed wywłaszczeniem nr [...]. Wniosek o zwrot dotyczył masy spadkowej po zmarłej I. i W. W., opisanej jako nieruchomość gruntowa zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym przy ul. [...] w Ż.. Nieruchomość ta została nabyta w części przez I. W. aktem notarialnym Rep. Nr [...] z [...] kwietnia 1949 r., stanowiącej połowę domu drewnianego parterowego i przebudówkę do tej połowy z placem długości około ośmiu metrów i szerokości około siedmiu metrów, a także budynek gospodarczy drewniany będący stajnią. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], stanowiła współwłasność K. F. w [...] części, I. W. w [...] części oraz Skarbu Państwa w [...] części. Według dokumentacji odnowienia ewidencji gruntów z 1979 r. I. W., oprócz wymienionych gruntów, była właścicielką działki nr [...] oraz działki nr [...]. Nieruchomości wymienione objęte zostały zarządzeniem Naczelnika Miasta i Gminy Ż. nr [...] z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ustalenia terenów budowlanych w mieście Ż. i jego podziale na normatywne działki budowlane (oś. L.), a następnie przejęte na tej podstawie na rzecz Skarbu Państwa. Starosta Ż. decyzją z [...] nr [...] umorzył postępowanie z przyczyn formalnych, nie oceniając zasadności wniosku B. W.. Z wnioskiem o zwrot działki nr [...] powinni byli wystąpić wszyscy jego współwłaściciele bądź ich następcy prawni. Przy braku wniosku wszystkich uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości, czyli przy braku wypełnienia przesłanki z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), nie było podstaw do orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Starosta Ż. decyzja z [...] nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zwrotu działki położonej w Ż. przy ul. [...], oznaczonej przed wywłaszczeniem nr [...], zakończonego ostateczną decyzją Starosty Ż. z [...]. Wojewoda M. decyzją z [...] nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Ż. z [...]. W uzasadnieniu wskazał, że wniesienie wniosku o wznowienie postępowania umorzonego z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych, nie mieści się w kryteriach wymogów określonych do wznowienia postępowania zawartych w art. 145 k.p.a. Skargę na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] złożył B. W. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy orzekające w sprawie nie zauważyły, że w sprawie nie występuje przesłanka negatywna, wymieniona w art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący przekazał bowiem pełnomocnictwa od wszystkich współwłaścicieli, nie ma zatem podstaw do umorzenia postępowania o zwrot przejętych nieruchomości. Wojewoda M. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 lutego 2007 r. sygn. akt SA/Wa 1946/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewody M. z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja ta została wydana było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową. Wznowienie postępowania nie służy usuwaniu wad decyzji administracyjnej, lecz wyłącznie usuwaniu następstw szczególnie ciężkich wadliwości proceduralnych, które mogły wpłynąć na treść decyzji oraz jej skutki prawne, w wypadkach wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a., które uzasadniają wznowienie postępowania. Z brzmienia przepisu art. 149 § 2 k.p.a. wynika jedynie forma rozstrzygnięcia, nie wynika natomiast w jakich przypadkach takie rozstrzygnięcie może być wydane. O tym kiedy organ orzekający może wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania stanowi art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwy organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia (faza pierwsza) oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (faza druga). Podstawę do przeprowadzenia postępowania stanowi postanowienie o jego wznowieniu. Taka konstrukcja przepisu art. 149 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że postanowienie o wznowieniu postępowania musi poprzedzać ocenę przyczyn wznowienia, co oznacza, że ocena ta jest niedopuszczalna przed wydaniem postanowienia o wznowieniu. A zatem przesłanką decyzji o odmowie wznowienia postępowania nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia. Okolicznością, która uprawnia natomiast właściwy organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania może być żądanie wznowienia z przyczyny innej niż określone w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. Tego rodzaju orzeczenie znajdzie więc zastosowanie, gdy z twierdzeń strony nie wynika występowanie którejkolwiek z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., a jednocześnie oczywistym jest, że w danej sprawie nie będzie można wskazać tych przesłanek nawet w wyniku postępowania badającego przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku wskazania przez stronę okoliczności wymagających przeprowadzenia postępowania, a następnie dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego, ocena taka może być dokonana dopiero po wznowieniu postępowania. Organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły wznowienia postępowania, bowiem skarżący nie wskazał okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania oraz brak jest podstaw do przyjęcia, ze w przedmiotowej sprawie istnieją okoliczności, które wymagałyby zgromadzenia materiału dowodowego i dokonania jego oceny. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. B. W. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezgodne z przepisami nieuwzględnienie z urzędu istniejącej w przedmiotowej sprawie podstawy wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 10 § 1 k.p.a., polegającej na pozbawieniu skarżącego możliwości udziału w każdym stadium postępowania przez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem przez Starostę Ż. decyzji administracyjnej z [...], o którym to prawie organ powinien jego pouczyć, co powinno prowadzić do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Sąd niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi powinien tą wadliwość uwzględnić z urzędu. Na tej podstawie wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, jak i powołaną podstawą prawną, obowiązany jest dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonej do Sądu decyzji administracyjnej. Naruszenie art. 134 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje naruszenie konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd nie zważył na rozwiązania prawne przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego, które regulują instytucję wznowienia postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zarówno formę wszczęcia postępowania, jak i formę odmowy wszczęcia postępowania. Według art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego "Odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji". Niedopuszczalność wznowienia postępowania może nastąpić z przyczyn podmiotowych oraz z przyczyn przedmiotowych. Z przyczyn podmiotowych w razie gdy z żądaniem wznowienia postępowania występuje jednostka niebędąca stroną i brak przymiotu strony jest oczywisty, a zatem niewymagający ustalenia. Z przyczyn podmiotowych w razie gdy jednostka żąda wznowienia postępowania w sprawach nierozstrzygniętych decyzją lub postanowieniem, na które nie służy zażalenie. W sprawach rozstrzyganych decyzją, art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza ograniczenie, stanowiąc, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Według art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "Decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji". Na podstawie tego rozwiązania decyzje administracyjne mogą sprawę rozstrzygać merytorycznie lub niemerytorycznie. Niemerytoryczne rozstrzygnięcie sprawy jest dopuszczalne w razie gdy postępowanie jest z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) lub jeżeli strona cofnęła żądanie rozstrzygnięcia sprawy (art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ograniczając dopuszczalność wznowienia postępowania do spraw zakończonych decyzją ostateczną, nie wprowadził ograniczenia dopuszczalności tylko do spraw zakończonych ostateczną decyzją merytorycznie rozstrzygającą sprawy. Dopuszczalne jest zatem wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją niemerytoryczną: decyzją umarzająca postępowanie w sprawie. Decyzje o umorzeniu postępowania, po upływie terminu do wniesienia odwołania lub po rozpoznaniu odwołania przez organ odwoławczy, ostatecznie kończą postępowania w sprawie. Wobec tych decyzji, na podstawie art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zastosowanie ma zasada trwałości decyzji administracyjnej i w pełni dopuszczalne są nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego. Zaakceptowanie stanowiska Wojewody M. przyjętego w zaskarżonej decyzji jest wadliwe, nie można bowiem wyprowadzić z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wykładni, że nie jest dopuszczalne wnioskowanie wznowienia postępowania umorzonego z przyczyn formalnych. Sąd wadliwie ocenił rozwiązania prawne w zakresie podania o wznowienie postępowania administracyjnego. Zastosowanie ma art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że podanie powinno zawierać żądanie. Przepisy regulujące żądanie strony wznowienia postępowania nie wprowadzają obowiązku strony przytoczenia podstaw wznowienia postępowania. Art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi "Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony". Kodeks postępowania administracyjnego nie przyjmuje takiego rozwiązania jakie wprowadza wzorem Kodeksu postępowania cywilnego, art. 279 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Skarga o wznowienie postępowania powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, podstawę wznowienia i jej uzasadnienie (...)". Brak takiego rozwiązania prawnego, które expressis werbis na stronę nakłada obowiązek przytoczenia podstaw wznowienia postępowania administracyjnego wyklucza przyjęcie rozwiązania, że brak taki zamyka skutecznie drogę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jeżeli nawet przyjąć, że nałożenie na stronę obowiązku zawarcia w podaniu żądania oznacza przytoczenie podstaw tego żądania, to zastosowanie mają przepisy o podaniach, które nakazują organowi wezwanie strony do uzupełnienia braku (art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Braku takiego nie można klasyfikować jako braku materialnego, który nie podlega uzupełnieniu. Taka bowiem konstrukcja braków materialnych nie występuje w regulacji żądania wznowienia postępowania administracyjnego. Nie daje to zatem podstaw prawnych do podjęcia decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Sąd nie ocenił wniosku skarżącego o wznowienie postępowania. Ze złożonego wniosku o wznowienie postępowania wynikała ustawowa podstawa do wznowienia postępowania: wystąpienie umocowania do działania udzielone przez pozostałych spadkobierców, co odpowiadałoby podstawie wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Czy ta podstawa wystąpiła w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzenie postępowania wymagało ustalenia w trakcie przeprowadzenia postępowania w sprawie wznowienia, a nie dawało podstaw do odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytacza prawidłowy przebieg postępowania w sprawie wznowienia postępowania, wskazując, że ustalenie podstaw wznowienia jest przedmiotem ustalenia w trakcie postępowania, ale ocenia jako zgodna z prawem decyzje o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania.