II OSK 966/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Rzążewska Sędziowie Krystyna Borkowska (spr) Teresa Kobylecka Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 26 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 301/06 w sprawie ze skargi A.B., E. D., J. K., A. P., Z. U., G.L., H.J., J. M. i J.M. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 301/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi A. B., E. D., J. K. , A. P., Z. U., G. L., H. J., J. M. i J. M. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Śląskiego z dnia 29 listopada 2005 r. Nr 138, poz. 3477 i weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. W skardze do sądu administracyjnego zarzucono, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny i faktyczny mieszkańców, bowiem przewidziana w miejscowym planie droga zmniejszy powierzchnię istniejących działek, a wartość rynkowa i znaczenie gospodarcze tych nieruchomości spadnie. W odpowiedzi na skargę Gmina R. wyjaśniła, że spór dotyczy wyznaczenia w planie miejscowym drogi o symbolu 15KDw o szerokościach w liniach rozgraniczających 8 m, przebiegającej równolegle do drogi krajowej DK-91 i mającej służyć do obsługi komunikacji terenu dopuszczonego do zabudowy o symbolu 1MN, RM. Zgodnie ze stanem istniejącym, pas terenu o głębokości ok 40-60 m wzdłuż ulicy Lipówka jest zabudowany zwartą zabudową mieszkaniową i zagrodową. Pas terenu o szerokości ok. 100-80 położony wzdłuż drogi krajowej jest w przeważającej części niezabudowany i stanowi grunt rolny. Wzdłuż drogi krajowej na przedmiotowym terenie znajduje się uzbrojenie magistralne: gazociąg wysokoprężny wzdłuż którego obowiązuje zakaz zabudowy oraz kabel teletechniczny i kabel elektroenergetyczny. Gmina stwierdziła również, że istniejąca droga publiczna – ul. [...], nie może być przeznaczona do obsługi nowej zabudowy, gdyż sposób zagospodarowania większości nieruchomości nie pozwala na wytyczenie dojazdów wewnętrznych o odpowiedniej szerokości, a jednocześnie ulica ta jest bardzo wąska i nie ma możliwości jej poszerzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pierwszej kolejności stwierdził, że skarżący jako właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym kwestionowanymi ustaleniami planu, są legitymowani do złożenia skarg do sądu administracyjnego i dopełnili wymogu uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa lub interesu prawnego. Sąd I instancji uznał jednak, iż skargi te nie są uzasadnione. Sąd podniósł, że wyznaczenie w planie miejscowym nowych terenów budowlanych, dotychczas o przeznaczeniu rolnym, musiało się wiązać z wytyczeniem dojazdów w celu umożliwienia podziału tych terenów na odrębne działki budowlane. Pozostawienie na nieruchomościach skarżących pasa pod drogę wewnętrzną, równoległą do ul. [...] umożliwi, w ocenie Sądu, spełnienie warunków podziału, w odniesieniu do wymogu zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Identyczne rozwiązanie było przewidziane w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1993 r. Sąd zauważył, że droga wewnętrzna stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, a sporny teren oznaczony symbolem 15 KDw nie został przeznaczony pod drogę publiczną, lecz pod właśnie drogę wewnętrzną i tym samym nie stanowi inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne ewentualne wywłaszczenie nieruchomości skarżących, a co za tym idzie, przyjęte rozwiązanie planistyczne w żaden sposób nie uniemożliwia ani nie utrudnia korzystania z działek w dotychczasowy sposób. Potwierdza to jednoznacznie treść § 37 zaskarżonej uchwały, określającego sposoby tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu. Skarżący mają zatem możliwość wykorzystywania w dalszym ciągu tych nieruchomości na cele rolne, z tym że na terenie projektowanej drogi wewnętrznej nie jest możliwa budowa obiektów. Droga wewnętrzna została bowiem wyznaczona w pasie ochronnym wzdłuż istniejącego gazociągu, a w planie miejscowym wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy. W konkluzji Sąd przyjął, że przyjęte rozwiązanie planistyczne stanowi próbę pogodzenia sprzecznych interesów mieszkańców i w żaden sposób nie pozbawia skarżących prawa do korzystania z ich gruntów w dotychczasowy sposób. Sąd stwierdził także, iż nie została naruszona procedura planistyczna, a zakres planu miejscowego odpowiada wymogom zawartym w art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła A. P., wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności § 4 pkt 9, § 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 6 lit. c/, § 34 ust. 1 pkt 2 lit. d/ oraz Załącznika nr 1 do uchwały z dnia 22 września 2005 r. nr XXIV/37/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Rudniki w zakresie dotyczącym drogi wewnętrznej 15 KDw. Skarżąca wniosła o zasądzenie od Gminy R. niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia prawa materialnego przez: 1) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 1 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec ustalenia przez Sąd I instancji, że zakres planowania przestrzennego dotyczy dróg wewnętrznych jako urządzeń infrastruktury technicznej, podczas gdy planowanie przestrzenne nie obejmuje planowania dróg wewnętrznych, gdyż nie są one elementem infrastruktury, 2) błędną wykładnię przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami: a) – art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącym ograniczenia podziałów nieruchomości wynikających z zaplanowanej drogi, – art. 93 ust. 1 "ustawy o gospodarce gruntami", który dopuszcza podział nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, – art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakazującym przy projektowaniu budynku zapewnić poszanowanie interesów osób trzecich w tym prawo dostępu do drogi publicznej, przez ustalenie, że planowanie drogi wewnętrznej nie ogranicza wykonywania prawa własności właścicieli działek, na których taka droga jest planowana, b) – art. 1 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 2 pkt 4 i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie, że planowanie drogi wewnętrznej było uzasadnione potrzebami interesu publicznego, któremu winna ustąpić pierwszeństwa zasada ochrony prawa własności. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca podnosi, że planowanie drogi wewnętrznej na nieruchomości stanowi realizację interesu publicznego lokalnej społeczności i że z potrzeb mniejszej części społeczności nie można wywodzić prawa do ograniczenia prawa własności większej części tej społeczności. W skardze kasacyjnej zarzucono także Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania – art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez sprzeczne z aktami sprawy ustalenie, że planowana droga wewnętrzna na nieruchomości skarżącej jest identycznym rozwiązaniem z poprzednim planem miejscowym. W rezultacie Sąd I instancji uznał za zbyteczną analizę ograniczeń prawa własności w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, iż Sąd ten związany jest wskazanymi w niej podstawami i wnioskami, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego polegającą na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu bądź naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, oraz naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie z nast. powodów. 1. Wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd art. 1 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., polegający na błędnym przyjęciu przez Sąd, że zakres planowania przestrzennego dotyczy dróg wewnętrznych jako urządzeń infrastruktury technicznej, podczas gdy planowanie przestrzenne nie obejmuje planowania dróg wewnętrznych gdyż nie są one elementem infrastruktury. Przede wszystkim należy podkreślić, że naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to kwestia prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, sprawa właściwego skonfrontowania okoliczności stanu faktycznego z hipotezą odnośnej normy prawnej i poddanie tego stanu ocenie prawa na podstawie treści normy. Nieodzownym elementem uzasadnienia wskazanej wyżej podstawy kasacyjnej winno być wyjaśnienie na czym polegało niewłaściwe zastosowanie przez Sąd wskazanego wyżej przepisu. Tym bardziej że wskazany przepis art. 1 ust. 1 cyt. ustawy określa w pkt 1 i 2 jedynie zakres przedmiotowy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie odnosząc się do uregulowań, które winny być zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego. Wymagania i zakres przedmiotowy regulacji, które obowiązkowo winny zostać określone w planie miejscowym zawarte natomiast zostały w art. 15 ust. 2 cyt. ustawy. Z punktu 10 ust. 2 art. 15 wynika nakaz określenia w planie miejscowym "zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych – ma obowiązek określenia kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, iż w sytuacji przeznaczenia terenów rolnych pod zabudowę należało w planie określić układ komunikacyjny uwzględniający dostęp projektowanych działek budowlanych do drogi publicznej. Oznaczony symbolem 15 KDw teren przeznaczony został pod drogę wewnętrzną, która co jest oczywiste nie stanowi inwestycji celu publicznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju drogi zaliczyć jednakże należy do urządzeń infrastruktury technicznej. Uprawnia do tego brzmienie art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaliczające do urządzeń infrastruktury technicznej również "urządzenie albo modernizację drogi". Nie było zatem przeszkód aby droga wewnętrzna o symbolu 15 KDw objęta została postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R. 2. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – sprowadzający się do naruszenia prawa własności właścicieli działek. Mając na uwadze konstytucyjne gwarancje prawa własność (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 1 ust. 2 pkt 7 nakazuje uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym, w niezbędnym zakresie, ochrony prawa własności. Prawo to jednak w określonych sytuacjach doznaje ograniczeń (art. 64 ust. 3 i art. 32 ust. 3 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie – jak trafnie przyjął Sąd I instancji nie doszło do naruszenia tego prawa. Sporna droga 15 KDw zaplanowana została w pasie ochronnym wzdłuż istniejącego gazociągu, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy. Nie sposób więc przyjąć, iż w tej sytuacji utrudnione zostało korzystanie z tego terenu w sposób dotychczasowy. Już tylko ubocznie należy zauważyć, na co zwrócił już uwagę Sąd I instancji, że skoro teren oznaczony symbolem 15 KDw nie został przeznaczony pod drogę publiczną nie jest możliwe przejęcie go w trybie wywłaszczenia. Tak więc bez zgody właścicieli ww. gruntu budowa na nim drogi wewnętrznej nie będzie możliwa. 3. Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd art. 133 § 1 P.p.s.a. Przyjęcie w art. 133 § 1 P.p.s.a., że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie tego przepisu nie może zostać zgłoszony zarzut pominięcia przez Sąd części materiału, czy też oparcia się tylko na części akt sprawy. Naruszenie tego przepisu przez Sąd polegałoby więc na wyjściu poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zaistniała ponieważ zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się wyłącznie do różnicy w ocenie postanowień poprzedniego planu miejscowego. Z ww. przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.