I OSK 9/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2444/05 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie konkursu na stanowisko w służbie cywilnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2444/05 odrzucił skargę A. S. na decyzję Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] października 2005 r. w przedmiocie konkursu na stanowisko w służbie cywilnej. Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Szef Służby Cywilnej w "Biuletynie Służby Cywilnej" zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.) ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Biura Dyrektora Generalnego Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty. Do ww. konkursu zgłosił swój udział m.in. A. S., który według przedstawionych dokumentów nie spełnił przesłanek warunkujących dopuszczenie do udziału w konkursie. Zespół konkursowy uchwałą z dnia [...] czerwca 2005 r. nie dopuścił A. S. do udziału w konkursie na podstawie § 6 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, o czym został poinformowany w piśmie z dnia [...] czerwca 2005 r. jak i o zakończeniu konkursu w dniu [...] sierpnia 2005 r. (pismo z dnia [...] sierpnia 2005 r.). W dniu [...] sierpnia 2005 r. A. S. wniósł odwołanie od wyniku konkursu. W odpowiedzi z dnia [...] września 2005 r. Szef Służby Cywilnej nie dopatrzył się naruszenia zasad przeprowadzania konkursu, tym samym nie znalazł podstaw do zastosowania art. 47 ustawy o służbie cywilnej, tj. zarządzenia jego ponownego przeprowadzenia. Pismo zawierało pouczenie o możliwości wystąpienia z powództwem do sądu pracy, z którego skarżący nie skorzystał. Następnie w dniu [...] września 2005 r., mając za podstawę art. 127 k.p.a., A. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej pismem Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] września 2005 r. W odpowiedzi z dnia [...] października 2005 r. Szef Służby Cywilnej podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Na powyższe pismo wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagano się zobowiązania Szefa Służby Cywilnej do przeprowadzenia postępowania konkursowego z udziałem skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę odrzucił a oceniając sytuację prawną skarżącego na tle dokonanych ustaleń faktycznych stwierdził, iż skarżący w piśmie z dnia [...] listopada 2005 r. określił, iż wnosi skargę na rozstrzygnięcie Szefa Służby Cywilnej zawarte w piśmie z [...] października 2005 r. Wynik konkursu na stanowisko Dyrektora Biura Generalnego Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty został ustalony uchwałą zespołu konkursowego i o wyniku tego konkursu został skarżący poinformowany. W piśmie tym znajdowało się pouczenie o możliwości wniesienia odwołania od wyniku konkursu do Szefa Służby Cywilnej. Skarżący skorzystał z tego uprawnienia. Szef Służby Cywilnej nie uwzględnił tego odwołania i w piśmie z dnia [...] września 2005 r. wskazał, że nie stwierdza naruszenia zasad przeprowadzenia przedmiotowego konkursu. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie kierowane do konkretnego kandydata stanowisko Szefa Służy Cywilnej w przedmiocie przebiegu postępowania konkursowego było czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), a zatem podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego, natomiast przedmiotem skargi w niniejszej sprawie winno być rozstrzygnięcie Szefa Służby Cywilnej zawarte w piśmie z dnia [...] września 2005 r., po uprzednim wezwaniu przez skarżącego organ do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. Natomiast w rozpatrywanej sprawie skarżący zamiast wezwania do usunięcia naruszenia prawa wystosował do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 k.p.a. Skierowane następnie do skarżącego pismo Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] października 2005 r., w ocenie Sądu, nie może być uznane za decyzję wydaną w drugiej instancji, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dlatego skarga na pismo Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] października 2005 r. jest niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. Na powyższe postanowienie wniesiono skargę kasacyjną zarzucając: 1) na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: obrazę przepisów prawa materialnego: art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o służbie cywilnej, art. 104 k.p.a. w zw. z art. 62 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż stanowisko Szefa Służby Cywilnej nie jest decyzją administracyjną, a co za tym idzie nie przysługuje do tego organu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i w konsekwencji, 2) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. obrazę przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 52 § 3 p.p.s.a., poprzez nieuprawnione uznanie, iż skarga jest niedopuszczalna. Na podstawie art. 176 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych, które nie zostały uiszczone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., iż w ocenie skarżącego rozstrzygnięcia Szefa Służby Cywilnej wydawane w postępowaniach konkursowych na wyższe stanowiska w korpusie służby cywilnej to decyzje administracyjne, od których przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 k.p.a. Zaś przeprowadzenie konkursu na tzw. wyższe stanowisko w służbie cywilnej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, należy do ustawowych kompetencji Szefa Służby Cywilnej (art. 12 ust. 1 pkt 6 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej), które są kompetencjami organu administracyjnego. Nie ma zatem podstaw prawnych do twierdzenia, że Szef Służby Cywilnej podejmując rozstrzygnięcia w postępowaniu konkursowym, występuje w innym niż organ charakterze. Powołany do przeprowadzenia konkursu zespół konkursowy jest organem pomocniczym, działającym w zakresie właściwości Szefa Służby Cywilnej, o jakim mowa w art. 12 ust. 3 ustawy. Postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na tzw. wyższe stanowisko w służbie cywilnej jest postępowaniem w sprawie z zakresu administracji publicznej. W stosunku do osób, których nie wskazano jako kandydatów do objęcia stanowiska, rozstrzygnięcie konkursowe jest ostatecznym załatwieniem sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., przesądza bowiem o prawie do mianowania na to stanowisko. Przepisy nie przewidują w takiej sytuacji wydania odrębnej decyzji odmawiającej mianowania. Zatem należy uznać, iż rozstrzygnięcia w przedmiotowym zakresie są aktami stosowania prawa przez organ administracji publicznej. Zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcia w sprawie dopuszczenia do konkursu, ustalające wynik konkursu i o odstąpieniu od wskazania kandydata na stanowisko są aktami stosowania prawa przez organ administracji publicznej. Poza oświadczeniami wiedzy na temat kwalifikacji kandydata zawierają oświadczenia woli organu, jednostronnie i władczo decydującego o prawie do objęcia stanowiska będącego przedmiotem postępowania konkursowego. Organ administracji publicznej kształtuje w ten sposób indywidualną sytuację prawną każdego z uczestników konkursu. Jest to decyzja administracyjna kończąca jedno postępowanie, mogące dotyczyć więcej niż jednej strony (52 k.p.a.). Przepis art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej poddaje właściwości sądów pracy jedynie spory o roszczenia ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej. Pojęcie roszczenia ma określoną treść prawną i nie odnosi się do wszystkich uprawnień ze stosunku pracy, co potwierdza treść art. 476 § 1 k.p.c., odróżniającego sprawy o roszczenia ze stosunku pracy od spraw o ustalenie istnienia stosunku prawnego. Przede wszystkim zaś źródłem uprawnienia uczestnika konkursu nie jest - jak powiedziano - stosunek pracy, a więc z tego głównie powodu sprawy te nie mieszczą się w dyspozycji art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej. Zatem stanowisko Sądu w niniejszej sprawie jest błędne i nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowe stanowiska Szefa Służby Cywilnej są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 k.p.a. w zw. z art. 62 k.p.a. Zastosowanie w niniejszej sprawie winny znaleźć unormowania art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o służbie cywilnej, zgodnie z którymi od decyzji wydanej w I instancji przez kierownika centralnego urzędu administracji, jakim niewątpliwie był Szef Służby Cywilnej, przysługuje do tego organu wniosek w trybie art. 127 k.p.a. Środek ten został wyczerpany, co stanowi o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Oceniając odmiennie stan prawny i dokonując odmiennej wykładni wskazanych przepisów Sąd naruszył zatem powołane wyżej przepisy prawa materialnego oraz przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 52 § 3 p.p.s.a. Przedmiotowe stanowisko Szefa Służby Cywilnej nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, a należy je traktować jako akt stosowania prawa przez organ administracji państwowej, a więc decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. w zw. z art. 62 k.p.a. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego poprzez uznanie, iż stanowisko Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie przebiegu postępowania konkursowego nie jest decyzją administracyjną - nie jest trafny. Nie budzi już wątpliwości stanowisko, iż postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej było postępowaniem z zakresu administracji publicznej. Jednak wynik konkursu nie zapada w formie decyzji administracyjnej. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przeważa pogląd, iż możliwość załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej winna wynikać z przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę prowadzonego przez organ postępowania judykacyjnego. Bezsporne jest, iż obowiązujące ówcześnie przepisy dotyczące służby cywilnej nie przewidywały takiej formy rozstrzygnięcia konkursu. Jednakże postępowanie konkursowe zakończone ustaleniem jego wyników w sposób prawnie wiążący wpływało na sytuację osoby w nim uczestniczącej. Wywoływało bowiem określony skutek prawny - możliwość mianowania na określone stanowisko lub brak takiej możliwości. Stanowiło więc istotę czynności z zakresu administracji publicznej, a informacja o przebiegu konkursu, jego wynikach oraz ocena zgodności przeprowadzonego konkursu z przepisami prawa jest formą zakończenia określonej czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Tak więc zarzut skargi kasacyjnej błędnego uznania, że pismo Szefa Służby Cywilnej jest czynnością z zakresu administracji publicznej jest bezzasadny. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji to właśnie stanowisko Szefa Służby Cywilnej zawarte w piśmie z dnia [...] września 2005 r. podlegało zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jednakże Sąd uznał, że skarga nie została wniesiona na to pismo, ale stanowisko Szefa Służby Cywilnej zawarte w piśmie z dnia [...] października 2005 r. w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego. Przy czym Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, że w skardze datowanej na dzień [...] listopada 2005 r. skarżący zakwestionował również stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] września 2005 r. formułując skargę w stosunku do "innych pism istniejących w sprawie". Co do kwestii prawidłowości wykorzystania przez skarżącego administracyjnych środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, to jak słusznie wskazał Sąd I instancji skarżącemu przysługiwał, stosownie do art. 52 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi środek w postaci wezwania Szefa Służby Cywilnej do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący w terminie określonym w powyższym przepisie, zakwestionował stanowisko Szefa Służby Cywilnej i chociaż wskazał, że podstawą jest art. 127 k.p.a. (dodać należy, iż skarżący nie został pouczony przez organ o prawidłowej formie zakwestionowania podjętej czynności) to samo wskazanie błędnej podstawy danej czynności nie może przesądzać o nieprawidłowości dokonania samej czynności, jaką w tym wypadku było wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać przy tym należy, że skarżący wnosząc skargę do sądu administracyjnego, dochował również terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidującego wniesienie skargi, w przypadku udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w terminie 30 dni od doręczenia odpowiedzi przez organ. W tej sytuacji faktycznej, stosując m.in. konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy przez sąd, należy uznać, iż wbrew twierdzeniom Sądu I instancji skarga dotyczy czynności Szefa Służby Cywilnej przedstawionej w piśmie z dnia [...] września 2005 r. i spełniała wymogi określone w art. 52 § 3 i 53 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odrzucając więc skargę Sąd I instancji naruszył art. 58 § 1 pkt 6 ww. ustawy i zarzut kasacyjny w tym zakresie jest zasadny. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu rozstrzygnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.