I OSK 1049/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 17 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1645/03 w sprawie ze skargi A. D., G. P. i J. J. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. D., G. P. i J. J. wyrokiem z dnia 5 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1645/03 uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] o odmowie wypłaty odszkodowania oraz zasądził od Wojewody M. na rzecz A. D. kwotę 30 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. Urząd Spraw Wewnętrznych Nr [...] z dnia [...] lipca 1961 r., sprostowanym decyzją z dnia [...] sierpnia 1961 r., orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w K. w b.gm.kat. G. oznaczonych jako części parcel l.kat. [...] o pow. 0,1790 ha i l.kat. [...] o pow. 0,0220 ha objętych Lwh 15 stanowiących współwłasność M. z O. L., H. z O. M., H. z O. P., J. L., J. M., W. z M. B., L. P., J. A. S. i A. R. oraz części parcel l. kat. [...] o pow. 0,0035 ha i l. kat. [...] o pow. 0,0280 ha stanowiących współwłasność H. z O. P. i L. P. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 1961 r., z wyjątkiem poz. 8 dotyczącej parcel l.kat. [...] i l.kat [...] b. gm. kat. G. W tej części, po sprostowaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 1961 r., decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna [...] września 1961 r. Ostatecznym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. znak; [...] z dnia [...] września 1961 r. ustalono na rzecz H. P. i L. P. odszkodowanie za część nieruchomości wywłaszczonych ostatecznym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. Urząd Spraw Wewnętrznych Nr [...] z dnia [...] lipca 1961 r., sprostowanym decyzją z dnia [...] sierpnia 1961 r. oznaczonych jako części parcel l.kat. [...] o pow. 0,1790 ha i l.kat. [...] o pow. 0,0220 ha objętych Lwh 15 G., położonych w byłej gm. kat. G. Wnioskiem z dnia 14 lutego 1995 r. A. D., w imieniu własnym i z upoważnienia spadkobierców osób, które figurują jako współwłaściciele działek objętych wykazem hipotecznym Lwh nr 15 c.d. KW nr [...] K.-G., wniosła do Urzędu Rejonowego w K. o wypłacenie należności za wywłaszczone w latach 60-tych grunty. Podała, że do chwili złożenia wniosku nie uregulowano należności za to mienie, właściciele nie otrzymali bowiem żadnego odszkodowania. Pismem z dnia 25 maja 1998 r. A. D. rozszerzyła wniosek z dnia 14 lutego 1995 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania na wszystkie wywłaszczone parcele stanowiące współwłasność jej rodziców, w tym parcele l.kat. [...] i l.kat. [...] objęte Lwh 381 b.gm.kat. G. Prezydent Miasta K. - miasta na prawach powiatu, po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie ponownego ustalenia odszkodowania na rzecz spadkobierców poprzednich współwłaścicieli z tytułu wywłaszczenia części parceli I. kat. [...] i I. kat. [...] b.gm. kat. G., wywłaszczonych orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. Urząd Spraw Wewnętrznych Nr [...] z dnia [...] lipca 1961 r., sprostowanym decyzją z dnia [...] sierpnia 1961 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania od wskazanej decyzji, Wojewoda M. decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uzasadnieniem, że nie została ona należycie wyjaśniona, gdyż wnioskodawczynie wystąpiły o wypłatę ustalonego odszkodowania, a nie o jego ponowne ustalenie. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie o wypłatę odszkodowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji Wojewoda M. decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w uzasadnieniu wskazując na konieczność ustalenia, kiedy decyzje o odszkodowaniu stały się ostateczne, a następnie kiedy roszczenie odszkodowawcze stało się wymagalne oraz czy uprawnione osoby otrzymały odszkodowanie. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił wypłaty odszkodowania. Organ podał, że postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie, Wydział I Cywilny z dnia 21 sierpnia 1990 r. Sygn. akt I Ns [...], spadkobiercami zmarłej H. P. ustanowieni zostali: L. P., A. D. i A. P. wszyscy po 1/3 części. Natomiast spadkobiercami L. P. ustanowieni zostali: A. D. i A. P. po 1/2 części. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie Wydział I Cywilny z dnia 10 lipca 1991 r. Sygn. akt I Ns [...] spadkobiercami A. P. ustanowieni zostali: G. P. i J. P. obecnie J. po 1/2 części. Zatem A. D., G. P. i J. J. uzyskały legitymację czynną do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem. Pismem z dnia 2 marca 2001 r. G. P. i J. J. również wniosły o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odszkodowanie w łącznej kwocie 14 372,48 zł przyznano na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli w tym H. P. i L. P. po 1 365,30 zł. Decyzja ustalająca odszkodowanie została wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 z 1974 r. poz. 64) zatem możliwość uwzględnienia żądań wnioskodawców co do wypłaty odszkodowania winna być rozpatrywana przy uwzględnieniu przepisów tej ustawy. Stosownie do art. 12 ust. 1 cytowanej ustawy suma odszkodowania pieniężnego winna być wypłacona w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie termin ten przypada na dzień 27 stycznia 1962 r. Roszczenie o wypłatę odszkodowania jest roszczeniem majątkowym, które ulega przedawnieniu. Organ stwierdził, że bieg przedawnienia rozpoczął się z chwilą, gdy roszczenie stało się wymagalne (27 stycznia 1962 r.). Wezwani pismem z dnia 7 marca 2003 r., wnioskodawcy nie przedstawili dokumentów, ani okoliczności świadczących o zawieszeniu czy przerwaniu biegu przedawnienia. Organ stwierdził, że nie nastąpiły przesłanki wymienione zarówno w art. 121 jak i art. 123 Kodeksu cywilnego. Przedawnienie roszczenia nastąpiło z chwilą upływu dziesięcioletniego okresu liczonego od dnia 27 stycznia 1962 r., a zatem w dniu 27 stycznia 1972 r. Organ podał, że orzeczenie o odszkodowaniu nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, jednakże brak jest dokumentów finansowych pozwalających na ustalenie kiedy i komu odszkodowanie zostało wypłacone. PKO Bank Polski Spółka Akcyjna poinformował organ prowadzący postępowanie, że dokumenty dotyczące operacji z lat 1960 i 1961 zostały przekazane na makulaturę. Analiza dostępnych archiwalnych dokumentów przeprowadzona została również pod kątem sprawdzenia czy, w myśl art. 27 ust. 2 w/w ustawy, suma odszkodowania przypadająca do wypłaty nie została przekazana do depozytu sądowego. Przeprowadzono kwerendę znajdujących się w Sądzie Rejonowym skorowidzów wniosków o przyjęcie kwot do depozytu sądowego i stwierdzono, że przedmiotowe odszkodowanie nie zostało przekazane do depozytu sądu. W odwołaniu od decyzji G. P., J. J. i A. D. nie zgodziły się z twierdzeniem organu, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ulega przedawnieniu. Odwołujące się wskazały, że mają prawo domagania się wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Wojewoda M., po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...], znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem postępowania było rozpoznanie wniosku o wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oznaczone jako części parcel l. kat. [...] o powierzchni 0,1790 ha i l. kat. [...] o pow. 0,0220 ha objęte Lwh 15 b.gm.kat. G. Stwierdził, że odnosząc się do tak sformułowanego wniosku organ I instancji prawidłowo uznał, iż w aktualnie toczącym się postępowaniu strony mogą żądać jedynie wypłaty tego odszkodowania w zwaloryzowanej wysokości. Bezsporne jest, iż kwoty odszkodowania nie złożono do depozytu sądowego, brak jest również dowodów na okoliczność jej wypłaty osobom uprawnionym. Zgodził się z organem I instancji, że zgłoszone roszczenie ma charakter cywilnoprawny, co oznacza m.in. możliwość podniesienia przez podmiot, na którym ciąży obowiązek wypłaty odszkodowania, zarzutów przewidzianych w Kodeksie cywilnym. Powołując się na poglądy doktryny organ wskazał, że do wykonania takiego zobowiązania i skutków jego niewykonania znajdują zastosowanie przepisy art. 450-486 K.c. z modyfikacjami wynikającymi z ustaw szczególnych - w aktualnym stanie prawnym ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w dacie wydania decyzji odszkodowawczej z dnia [...] sierpnia 1961 r. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji ustalił termin wymagalności roszczenia (przy uwzględnieniu regulacji art. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) oraz prawidłowo ustalił, że nie nastąpiła przerwa bądź zawieszenie biegu przedawnienia. Ustalenia w tym przedmiocie znalazły swoje uzasadnienie w wydanej przez organ I instancji decyzji, w której wskazano m.in., iż zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy suma odszkodowania pieniężnego winna być wypłacona w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Podał, że decyzja Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] sierpnia 1961 r. stała się ostateczna z dniem [...] października 1961 r. Odszkodowanie powinno być wypłacone w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie termin ten przypada na dzień 27 stycznia 1962 r. Od dnia 28 stycznia 1961 r. zaczął bieg 10-letni termin przedawnienia roszczenia o zapłatę odszkodowania (art. 119 K.c.), który upłynął z dniem 27 stycznia 1972 r. Brak jest zatem uzasadnionych podstaw do wypłaty na rzecz spadkobierców H. P. odszkodowania, skoro nastąpiło przedawnienie tego roszczenia. W skargach do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie A. D., G. P. i J. J. wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody M. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając, że naruszają one przepis art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniosły, iż bezsporne jest, że organ administracji przyznał odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, lecz go nie wypłacił ani też nie złożył do depozytu. Powstaje zatem obowiązek rewaloryzacji i wypłaty ustalonego odszkodowania, które nie podlega przedawnieniu. Zdaniem skarżących organy błędnie zakwalifikowały żądanie zaliczając je do kategorii spraw cywilnoprawnych, a nie administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie powołując argumenty podniesione już w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając wyrokiem z dnia 5 lutego 2007 r. zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w uzasadnieniu stwierdził, że naruszone zostały przepisy postępowania, tj. art. 7, 77, 75, 80, 86 k.p.a., a także przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co miało wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że nie zostały wyjaśnione i ustalone istotne okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdził, że w sprawie wyłaniają się dwie zasadnicze dla jej rozstrzygnięcia kwestie. Pierwsza, czy ustalone orzeczeniem PRN w Krakowie z dnia 30 września 1961 r., odszkodowanie zostało wypłacone uprawnionym podmiotom. Druga, czy nastąpiło przedawnienie tego odszkodowania, wówczas bowiem jego waloryzacja nie byłaby możliwa. Kwestia waloryzacji odszkodowania stałaby się aktualna dopiero w przypadku ustalenia przez organ, że przedmiotowe odszkodowanie nie zostało wypłacone wywłaszczonym, ani ich następcom prawnym (spadkobiercom). W ocenie Sądu organ powinien był zbadać, czy nie nastąpiła wypłata do rąk uprawnionego podmiotu. Brak dowodów finansowych na wypłatę odszkodowania przez Bank PKO nie oznacza bowiem, że nie istnieją inne dowody finansowe lub osobowe, na podstawie których będzie możliwe ustalenie faktyczne, czy wypłata odszkodowania na rzecz uprawnionych miała miejsce, czy też nie. Dla ustalenia tej istotnej w sprawie okoliczności należało w ramach dostępnych środków dowodowych dopuścić wszystko, co mogło się przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W szczególności przesłuchać świadków, a także w miarę potrzeby strony (art. 86 k.p.a.). Decyzja wydana bez takiego ustalenia jest przedwczesna i narusza przepisy postępowania w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że w toku postępowania administracyjnego nie były przestrzegane także zasady postępowania zawarte w przepisach art. 7, 8, 9 k.p.a. A. D. złożyła w dniu 14 lutego 1995 r. - a więc pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1995 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - wniosek "o ustalenie i wypłatę odszkodowania". W ocenie Sądu należało wezwać stronę do sprecyzowania wniosku pouczając ją w trybie art. 9 k.p.a. o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ustalenie odszkodowania nie mogło bowiem nastąpić wobec istniejącej w obiegu decyzji ostatecznej Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1961 r. znak: [...], o ustaleniu odszkodowania. Skarżąca mogła się domagać w trybie art. 55 ust. 3 powołanej ustawy zwaloryzowania odszkodowania. Powołany przepis stanowił bowiem, że odszkodowanie ustalone w decyzji podlega waloryzacji na dzień wypłaty, a na tle uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993 r., IIAZP 3/93 (OSNC 1993/10/174) stało się oczywistym, iż rozstrzygnięcie o waloryzacji następuje przez wydanie decyzji administracyjnej. Natomiast wypłatę ustalonego decyzją administracyjną należnego odszkodowania uprawniony do niego podmiot mógł egzekwować na podstawie art. 112 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku. Sąd wskazał, że należało najpierw wyjaśnić, co jest przedmiotem postępowania, czy ustalenie odszkodowania, czy wypłata odszkodowania, czy też waloryzacja odszkodowania. Z osnowy decyzji organów I i II instancji wynika, że przedmiotem rozstrzygnięcia była odmowa wypłaty odszkodowania ustalonego ostatecznym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. znak: [...] z dnia [...] września 1961 r., zaś z fragmentu uzasadnienia organu II instancji wynika, że tylko można było rozpoznać żądanie w kierunku rewaloryzacji ustalonego odszkodowania, gdyż inne roszczenie nie przysługuje wnioskodawcom. Sąd stwierdził, że w istocie brak jest spójności pomiędzy tym marginalnym stwierdzeniem, a osnową decyzji. Podkreślono, że skarżące w toku postępowania modyfikowały swój wniosek w pierwotnym brzmieniu "o wypłatę ustalonego odszkodowania" domagając się "wypłaty zrewaloryzowanego odszkodowania". Także w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] wśród zgłoszonych do niej zarzutów podnieśli, iż domagali się rewaloryzacji ustalonego odszkodowania lecz tak sformułowany wniosek nie znalazł odbicia w treści rozstrzygnięcia organów. Sąd wskazał przy tym, że waloryzacja ("rewaloryzacja" wedle dawnej ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) oznacza urealnienie ustalonego już, a nie wypłaconego odszkodowania od chwili kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna na dzień jego zapłaty. Konkretyzacja tego roszczenia następuje po wszczęciu postępowania administracyjnego, w drodze decyzji organu administracji publicznej. Wywłaszczenie jest instytucją prawa administracyjnego swoiście regulującą kwestię odszkodowania, za szkody wynikłe z władczej ingerencji państwa w prawa rzeczowe (tu: własności) wywłaszczanego podmiotu dokonywanej w interesie publicznym. W wyniku tej ingerencji powstają skutki cywilnoprawne w sferze praw rzeczowych, jednakże odszkodowanie, jako konieczny element wywłaszczenia - zagwarantowany art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 128 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami - znajduje podstawę w stosunku publicznoprawnym i ma charakter roszczenia publicznoprawnego. Sąd I instancji stwierdził, że do ustalonego odszkodowania nie znajdują zastosowania przepisy prawa cywilnego o przedawnieniu roszczeń. Odszkodowanie, które nie zostało wypłacone podlega waloryzacji w postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takie stanowisko ma źródło w przepisach art. 132 ust. 3, art. 5 i art. 237 ustawy o gospodarce nieruchomościami i znajduje oparcie w ugruntowanym już orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zachowuje swoją aktualność również na gruncie obowiązującej ustawy. Zdaniem Sądu wszelkie obowiązki nałożone decyzją administracyjną podlegają wykonaniu niezależnie od upływu czasu, chyba że konkretny przepis tak stanowi. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1645/03 skargę kasacyjną wniósł Wojewoda M., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości pełnomocnik wniósł o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że organy administracji naruszyły art. 128 ust. 1 i art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 117 § 1 i art. 118 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że do ustalonego decyzją administracyjną odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie mają zastosowania przepisy prawa cywilnego o przedawnieniu roszczeń, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez ustalenie, że organy administracji naruszyły art. 7, 75, 77, 80 i 86 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie poczyniły starannych ustaleń faktycznych w przedmiocie tego czy uprawnione osoby otrzymały odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, 3) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak powołania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej stanowiącej podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik strony nie zgodził się z twierdzeniem Sądu, że do ustalonego odszkodowania nie mają zastosowania przepisy prawa cywilnego o przedawnieniu roszczeń. Podniósł, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość będące zadośćuczynieniem za szkodę polegającą na pozbawieniu prawa rzeczowego do nieruchomości ma charakter cywilnoprawny bez względu na fakt, iż jego wysokość ustala organ administracji. Odszkodowanie jest typowym stosunkiem cywilnoprawnym opartym na równości stron. Ponadto organ nie orzeka w przedmiocie stosunku cywilnoprawnego, którego jest stroną. Stroną stosunku odszkodowawczego jest podmiot wywłaszczony oraz podmiot, na rzecz którego następuje wywłaszczenie. Natomiast samo powierzenie organowi administracji prowadzenia postępowania w tym przedmiocie nie przesądza o administracyjnoprawnym charakterze tego stosunku. Kwestia odszkodowania jest uregulowana przepisami art. 128-135 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu cywilnego szczegółowo regulujących kwestię roszczeń odszkodowawczych. Z uwagi na to, że odszkodowanie za wywłaszczane nieruchomości jest ustalane w określonej kwocie pieniężnej jest zobowiązaniem pieniężnym. Wynikające z niego roszczenie jak każde inne roszczenie majątkowe ulega przedawnieniu na zasadach ogólnych wynikających z art. 117 i następnych Kodeksu cywilnego. Termin przedawnienia tego roszczenia wynosi 10 lat, stosownie do art. 118 K.c. Za błędne uznał pełnomocnik twierdzenie Sądu I instancji, że do ustalonego decyzją administracyjną odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości nie mają zastosowania przepisy prawa cywilnego o przedawnieniu roszczeń. Przyjmując takie założenie Sąd naruszył art. 117 § 1 i art. 118 K.c., pomimo że nie powołał ich w swoim wyroku. Dokonał natomiast analizy stosunku prawnego odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości nie zastosowawszy tych przepisów co jest sprzeczne z jego istotą oraz jego cywilnoprawnym charakterem. Nawiązując do zarzutu określonego w pkt. 2 skargi kasacyjnej pełnomocnik za nieuzasadnione uznał stanowisko Sądu, według którego organy orzekające nie poczyniły starannych ustaleń faktycznych w przedmiocie tego czy uprawnione osoby otrzymały odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Organ podjął czynności zmierzające do weryfikacji twierdzeń strony, że odszkodowania nie wypłacono. W wyniku postępowania ustalono, że kwota odszkodowania nie została złożona do depozytu sądowego oraz że brak jest dowodów na jego wypłatę osobom uprawnionym. W końcowej części uzasadnienia pełnomocnik skarżącego kasacyjnie ponownie podniósł, że wyrok jest wadliwy z powodu niepowołania podstawy prawnej, na mocy której Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. D., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że kontrola kasacyjna zaskarżonego orzeczenia następuje wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez podstawy powołane w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną stosownie do treści art. 174 P.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna opiera się na obu wyżej wskazanych podstawach, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności odnieść się do podstaw zawierających zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem ocena zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, możliwa staje się dopiero wtedy, gdy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Pełnomocnik Wojewody M. zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2007 r. powołując się na podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a zarzucił, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) powołanej ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, że organy administracji publicznej nie poczyniły jednoznacznych ustaleń co do tego, czy uprawnione osoby otrzymały odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Z rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wynika, że wymaga wyjaśnienia kwestia co jest przedmiotem postępowania: czy ustalenie odszkodowania, czy też wypłata odszkodowania. Wątpliwości Sądu w tym zakresie wynikają z faktu, że przedmiot sprawy określany jest zamiennie. W uzasadnieniu decyzji Wojewody M. mowa jest zarówno o odszkodowaniu w zwaloryzowanej wysokości jak i o wypłacie ustalonego odszkodowania. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K., skarżąca A. D. domaga się wypłaty zrewaloryzowanego odszkodowania, zaś sentencja decyzji Prezydenta Miasta K. dotyczy odmowy wypłacenia odszkodowania ustalonego orzeczeniem z dnia [...] września 1961 r. W świetle przedstawionych wyżej dokumentów Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, będące podstawą zaskarżonego wyroku, że w sprawie najpierw należy ustalić jej przedmiot, aby podjąć się kontroli decyzji administracyjnej pod kątem jej zgodności z prawem. W zależności bowiem od tego czego dotyczy wniosek spadkobierców właścicieli nieruchomości wywłaszczonych orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia [...] lipca 1961 r., różna powinna być treść rozstrzygnięcia podjętego w sprawie przez organ administracji publicznej. W przypadku gdyby ustalono, że skarżące żądają ponownego ustalenia odszkodowania, postępowanie administracyjne jest w tym przedmiocie bezprzedmiotowe. Gdyby zaś sprawa dotyczyła wypłaty ustalonego już odszkodowania, tak jak przyjął to Prezydent Miasta K. w sentencji decyzji z dnia [...], to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak byłoby podstaw prawnych do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Tę formę rozstrzygnięcia przepisy prawa zastrzegają wyłącznie do ustalenia odszkodowania i do jego waloryzacji – art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Jeżeli zaś wniosek skarżących, co zdaje się potwierdzać treść ich odwołań (k. 6-8 akt administracyjnych) dotyczy waloryzacji ustalonego odszkodowania oraz odsetek za zwłokę to obowiązkiem organu administracji publicznej będzie rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej o zasadności tych żądań. Jak bowiem stwierdził w uchwale z dnia 7 kwietnia 1993 r. III AZP 3/93 (OSNC1993, nr 10, poz. 174) Sąd Najwyższy rozstrzygnięcie o rewaloryzacji niewypłaconych części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz odsetek za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania, następuje przez wydanie decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe nie można zgodzić się ze skargą kasacyjną o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez uznanie, że organy administracji publicznej nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego dopóki nie zostanie jednoznacznie ustalone co jest przedmiotem postępowania w sprawie, nieuprawnione i przedwczesne jest ocenianie zarzutu skargi kasacyjnej określonego w jej pkt 1. Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak powołania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jego podstawy prawnej, zarzut ten choć trafny, nie może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Stosownie bowiem do treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania można skutecznie podnosić tylko wówczas gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak powołania podstawy prawnej takiego skutku wywierać nie może. Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi