II SA/Ke 81/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2007r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. II SA/Ke 81/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał Z. K. rozbiórkę samowolnie wzniesionego ogrodzenia części działki gruntu nr ew. 1095 o długości 4,50 m oraz rozbiórkę drewnianej konstrukcji zastawiającej o długości 6,0 m, wykonanej pomiędzy działką gruntu nr ew. 1095, a działką gruntu nr ew. 1119 od strony ul. S. C. w C. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że "od strony ul. S. C. w granicy z działką gruntu nr ew. 1095 znajduje się ogrodzenie o długości 4,50 m składające się z dwóch słupków żelbetowych oraz wypełnienia z desek. Wysokość tego ogrodzenia wynosi 1,5 m." Nadto, pomiędzy w/w ogrodzeniem, którego północny kraniec znajduje się w narożniku działki nr ew. 1095, a działką gruntu nr ew. 1119 "wykonano na długości 6,0 m prowizoryczną konstrukcję drewnianą z desek, o porównywalnej wysokości tj. ok. 1,5 m." Ogrodzenie to, bez cokołu, stanowi przedłużenie ogrodzenia o długości 4,5 m. Według oświadczenia Z. K., ogrodzenie o długości 4,5 m wykonał ze względu na to, że mieszkańcy wjeżdżający na łąkę, wjeżdżali tym samym na jego działkę o nr ew. 1095. Ogrodzenie o długości 4,5 m zostało postawione przez Z. K. w roku 2003 bez zgłoszenia właściwemu organowi, natomiast prowizoryczne ogrodzenie o długości 6,0 m - w czerwcu 2004 r., również bez zgłoszenia. W tej sytuacji organ uznał, że postawione bez zgłoszenia ogrodzenie jest obiektem budowlanym, gdyż na działce nr ew. 1095, a także oznaczonej nr 22 nie istnieją obiekty budowlane, a tylko wówczas ogrodzenie stanowiłoby urządzenie budowlane związane z istniejącym na działce obiektem budowlanym, zapewniającym użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Z uwagi jednak, że nie jest ono ogrodzeniem całej granicy działki nr ew. 1095 z ulicą S. C., a jedynie jej części, podstawą prawną do wydania decyzji był przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 49b ust. 2 tej ustawy. Rozpoznając odwołanie wniesione od tego rozstrzygnięcia przez Z. K., Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I-szej instancji. Organ odwoławczy dokonując ustaleń zgodnych z tymi, jakie poczynił organ I-szej instancji podniósł, że pomimo faktu, iż ulica S. C, wzdłuż której wybudowano ogrodzenie, tj. działka o nr ew. 2415 nie jest zaliczona uchwałą Rady Gminy do kategorii dróg gminnych, jak również nie jest zakwalifikowana do żadnej kategorii dróg publicznych i jest tylko drogą wewnętrzną, to znajduje się we władaniu Gminy i odbywa się po tej działce ruch kołowy i pieszy. Zatem teren działki nr ew. 2415 - był w momencie budowy obydwu odcinków ogrodzenia i jest obecnie - w sposób nieograniczony dostępny dla każdego; stąd organ odwoławczy uznał, że "jest miejscem publicznym w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane", a tym samym Z. K. dokonał samowoli budowlanej. Organ odwoławczy potwierdził stanowisko organu I-szej instancji, że ze względu na brak zabudowań na ogradzanym terenie, obydwa wybudowane odcinki nie są urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym, a są obiektami budowlanymi. Organ odwoławczy podniósł jednakże, iż organ I-szej instancji wadliwie zastosował w przedmiotowej sprawie przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane, zamiast przepisu art. 49b dotyczącego budowy obiektu bez wymaganego zgłoszenia. Dlatego też decyzja organu I-szej instancji jest wadliwa, a przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I-szej instancji jest zobowiązany w oparciu o przepis art. 49b ustawy Prawo budowlane, do zażądania od inwestora określonych w tym przepisie dokumentów, w tym między innymi zaświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w przypadku złożenia takiego oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań i w przypadku podejrzenia, że oświadczenie jest fałszywe, organ I-szej instancji ma obowiązek zawiadomić prokuraturę o popełnionym przestępstwie. Skargę od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Z. K., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił, iż zarówno organ I-szej instancji jak i organ odwoławczy, z naruszeniem art. 19 kpa i 83 ustawy Prawo budowlane, dopuścił się przekroczenia swojej właściwości rzeczowej, zajmując się w swych decyzjach "drewnianym płotem" odgradzającym fragment łąki, przylegającej do wewnętrznej drogi we wsi C. Ponadto, organ odwoławczy uznał, że ulica S. C. nie jest drogą publiczną, a mimo to przyjął, że droga ta jest miejscem publicznym w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił również, że w świetle powyższego przepisu, budowa ogrodzeń nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W szczególności nie ma zastosowania przepis art. 49b ust. 2 pkt 1,2 i 3 ustawy Prawo budowlane i w związku z postawieniem "drewnianego płotu" nie ma podstaw prawnych, aby organ I-szej instancji żądał od niego zaświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż budowa taka na znajdującej się w obrębie wioski łące, przylegającej do drogi wewnętrznej w tej wsi, nie podlega zgłoszeniu. Zarzucił również "zlekceważenie" definicji ustawowych zawartych w art. 3 pkt 1 i 3 oraz w pkt 17 Prawa budowlanego: obiektu budowlanego i właściwego organu architektoniczno-budowlanego i nadzoru budowlanego. Zażądał, by konsekwencją ustaleń, których się domaga, było umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie, którego zaskarżona decyzja dotyczy oraz zasądzenie na jego rzecz kwoty 500 zł. tytułem kosztów pomocy prawnej, z jakiej korzystał w związku z koniecznością sporządzenia niniejszej skargi oraz odwołania w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ocena prawidłowości i legalności zaskarżonej decyzji związana jest z wyjaśnieniem podstawowej kwestii: czy na postawienie ogrodzenia, które jest przedmiotem postępowania wymagane było zgłoszenie, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a jeżeli tak, który przepis ma zastosowanie do określenia skutków samowoli budowlanej. Stosownie do powołanego wyżej przepisu, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Jak wynika z ustaleń poczynionych w sprawie, skarżący wybudował ogrodzenie od strony ulicy Czarnieckiego, która nie została zakwalifikowania do żadnej kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U.00.71.838 ze zm.) i jest drogą wewnętrzną. Przyjąć przy tym należy, że używając w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego określeń "droga" i "ulica", ustawodawca nie posłużył się potocznymi znaczeniami tego słowa, ale takimi, jakie występują w ustawie o drogach publicznych. Chodzi zatem jedynie o taką drogę, która zaliczona została do kategorii dróg gminnych, wojewódzkich, powiatowych i krajowych oraz o ulice leżące w ich ciągu ( art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych), do których ulica C. z pewnością nie należy. Powstaje zatem pytanie, czy droga, przy której skarżący wybudował ogrodzenie, może być zaliczona do "innych miejsc publicznych" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponieważ wyjaśnienie pojęcia "miejsca publicznego" nie znalazło się w słowniczku wyrażeń ustawowych użytych w Prawie budowlanym, wymaga ono interpretacji. Miejscem publicznym będzie każdy obszar, do którego nieskrępowany dostęp ma nieograniczona liczba osób i który służy ogólnie rozumianym potrzebom publicznym. Droga będąca przedmiotem postępowania w sprawie, takie właśnie kryterium spełnia, albowiem stanowi dojazd i dojście piesze do domów przy niej usytuowanych, z którego skorzystać może każdy. Poza tym, jak wynika z ustaleń organu, pozostaje we władaniu Gminy, co biorąc pod uwagę funkcję, jaką ta droga pełni, daje dodatkowy argument za przyjęciem poglądu, iż służy ona zaspokajaniu określonych potrzeb o charakterze publicznym. Skoro tak, to nie sposób przyjąć, że ulica C. nie jest "innym miejscem publicznym" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a zatem wybudowanie przy niej ogrodzenia wymagało zgłoszenia właściwemu organowi, czego skarżący nie dokonał ( por. także wyrok NSA z dnia 2 lipca 2004 r., OSK 454/04, LEX nr 173981). Podkreślenia przy tym wymaga, że dla uniknięcia samowoli budowlanej niezbędnym jest zgłoszenie inwestycji przed jej realizacją, a nie po jej wykonaniu. Dlatego czynność ta, dokonana przez Z. K. - jak wynika z akt administracyjnych - dnia 11 października 2005 r., pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Jeżeli skarżący dopuścił się samowoli budowlanej, to ocena jej skutków i wdrożenia ewentualnego postępowania legalizacyjnego winna nastąpić - jak prawidłowo przyjął organ II instancji w zaskarżonej decyzji - w oparciu o przepis art. 49b Prawa budowlanego. Ogrodzenie postawione przez skarżącego jest bowiem obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a konkretnie należy je zaliczyć do budowli, o jakich mowa w art. 3 pkt 2 tego Prawa. Wprawdzie ogrodzenia wymienione są w słowniczku wyrażeń ustawowych jako przykłady urządzeń budowlanych, ale rolę taką pełnią jedynie wówczas, gdy są związane z danym obiektem budowlanym i zapewniają możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Chodzi zatem o sytuacje, w których ogrodzenie obejmuje całą działkę, na której znajduje się dany obiekt bądź ogradza wprawdzie tylko jej część, ale służy celom, o jakim mowa wyżej. W stanie faktycznym sprawy ogrodzenie postawione przez skarżącego wymogów powyższych nie spełnia, co nakazuje uznać je za budowlę wymagającą zgłoszenia, a do oceny skutków samowoli zastosować przepis art. 49b ustawy. Z tych względów zaskarżona decyzja organu odwoławczego znajduje oparcie w przepisie art. 138 § 2 kpa i jest zgodna z prawem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie prowadzone w trybie art. 49b Prawa budowlanego wymagać będzie od organu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadzie od początku, w zakresie ustalenia określonych w tym przepisie przesłanek niezbędnych bądź do legalizacji samowoli bądź orzeczenia o rozbiórce ogrodzenia. Niezasadnym jest przy tym zarzut skargi, iż orzeczenie Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęte zostało z naruszeniem właściwości, tj. art. 19 kpa i 83 Prawa budowlanego. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi ogólną zasadę postępowania administracyjnego dotyczącą przestrzegania z urzędu przez organy swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego natomiast, wskazuje na rzeczowy zakres właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I-szej instancji. Należy do niego rozstrzyganie spraw, o których mowa zarówno w art. 51 - błędnie zastosowanym przez organ I-szej instancji - jak i w art. 49b, który winien być podstawą prawną orzekania. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że jest to "tylko"- jak skarżący podkreśla w skardze - "drewniany płot i zagrodzenie". W sprawach, o jakich mowa wyżej, organem wyższego stopnia jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego ( art. 83 ust.2), a zatem podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej organów, jest całkowicie chybiony. Jeśli chodzi o wniosek dotyczący zasądzenia kosztów "pomocy prawnej", to - bez względu na jego merytoryczną zasadność - nie mógł on być przedmiotem rozpoznania, skoro skarga została oddalona. Stosownie bowiem do treści art. 200 p.p.s.a., skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, jedynie w razie uwzględnienia skargi. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ).