IV SA/Wa 247/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.),, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 roku sprawy ze skargi B. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - skargę oddala - Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2005 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności jego decyzji z dnia [...] marca 2005 r. utrzymującej w mocy Specjalne Zezwolenie Połowowe Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. dla p. B. P.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra wskazano, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2005 r. W ocenie Ministra nietrafne są twierdzenia p. B. P., zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2005 r., jakoby odmowa przyznania kwoty połowowej [...] w myśl § 3 pkt 2 lit b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2005 r. (Dz.U. Nr 283, poz. 2837) nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności Minister uznał, iż przepis aktu wykonawczego, stanowiący podstawę orzekania w przedmiocie przyznania kwoty połowowej, nie pozostaje w sprzeczności z normami konstytucyjnymi ani regulacjami innych ustaw. Minister nie podzielił także poglądu jakoby kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zakresie przywołania podstawy prawnej i właściwego uzasadnienia. W jej treści bowiem przytoczono właściwe regulacje prawa materialnego i dokonano ich subsumcji do stanu faktycznego poprzez wskazanie, iż nie spełnione są warunki określone w § 3 pkt 2 lit b rozporządzenia w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2005 r., gdyż w okresie lat 2001 - 2003 jedynie w roku 2002 wnioskujący o wydanie zezwolenia odłowił ponad 50% przyznanej kwoty. W końcu wskazano, iż o ewentualnej zgodności aktu wykonawczego z Konstytucją orzeka Trybunał Konstytucyjny. Stosowna skarga, według wiedzy organu orzekającego, nie została wniesiona. W skardze oraz dodatkowym piśmie procesowym (k. 26) B. P. podniósł, iż zaskarżona decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności została wydana z naruszeniem art. 22, art. 32 § 1 Konstytucji RP, art. 19 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz.U. Nr 62, poz. 574 ze zm.), art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173 poz. 1807), oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi, nie kwestionując faktu nie spełnienia przesłanek uzyskania kwoty połowowej na [...] w 2005 roku w myśl § 3 pkt 2 lit b rozporządzenia w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2005 r., wskazano w szerokich wywodach (z powołaniem na dawniejsze orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego), iż odmowa przyznania kwoty połowowej stanowi naruszenie regulacji normatywnych aktów wyższego rzędu (ww. ustaw, w tym o randze konstytucyjnej). Uzasadniając naruszenie art. 107 § 1 i 3 wskazano, iż uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji w przedmiocie przyznania kwoty połowowej są lakoniczne i nie spełniają ogólnej zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Brak jest w nich pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nie dokonano pełnej subsumcji przepisów do stanu faktycznego a także nie ustosunkowano się do wszystkich argumentów i zarzutów. Skarżący wskazał na możliwość wystąpienia przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność przepisów aktu wykonawczego z aktami wyższego rzędu wnosząc o skorzystanie z tej drogi. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy pełnomocnik Skarżącego potwierdził, iż nie kwestionuje że decyzja z dnia [...] marca 2005 r. została wydana zgodnie z regulacjami normatywnymi rozporządzenia w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2005 r.. Podkreślił, iż nie kwestionuje treści rozporządzenia lecz wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadnić jej uchylenie. W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż odmowa przyznania Skarżącemu kwoty połowowej [...] na 2005 rok wynikła z normatywnej treści § 3 pkt 2 lit b rozporządzenia w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2005 r.. Okoliczność ta nie byłą kwestionowana w toku postępowania administracyjnego ani na etapie postępowania sądowego (vide protokół z rozprawy). Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana w wyniku wszczęcia wnioskiem Skarżącego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 § 1 K.p.a. Przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku przywoływaną we wniosku z dnia 9 sierpnia 2005 r. przesłanką stwierdzenia nieważności był art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w świetle którego wadą nieważności dotknięte są decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Wskazane przesłanki w sprawie nie wystąpiły, co musiało prowadzić do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 K.p.a.) Wynika to przede wszystkim z faktu, iż ewentualne wydanie ostatecznej decyzji na podstawie aktu normatywnego, którego niezgodność z Konstytucją lub inna ustawa stwierdzi Trybunał Konstytucyjny może stanowić podstawę wznowienia postępowania, (art. 145a § 1 K.p.a.). Skoro, hipotetycznie mogą zachodzić przesłanki do wyeliminowania wadliwej decyzji w trybie wznowienia postępowania, który wywiera mniej daleko idące skutki prawne (w przypadku wystąpienia podstawy do wznowienia postępowania dotychczasowa decyzja może zostać zmieniona - art. 151 K.p.a.), nie dopuszczalne jest, w oparciu o wystąpienie tych samych przesłanek, stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż skutki prawne nieważności są dalej idące (przyjmuje się, iż nieważna decyzja nigdy nie obowiązywała - rozstrzygniecie wywiera więc skutki wsteczne). Jeżeli prawodawca określonej wadliwości decyzji przypisał konkretne skutki (wynikające ze wznowienia postępowania) naruszałoby zasady K.p.a. przyjęcie, iż ta sama przesłanka może powodować skutki dalej idące a wynikające ze stwierdzenia nieważności decyzji. Istotna jest tu okoliczność, iż możliwość wznowienia postępowania obwarowana jest określonym terminem (art. 145a § 2 i tak samo w innych przypadkach - art. 146 § 1 K.p.a.). Oznacza to, iż ustawodawca ograniczył faktycznie możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji z uwagi na określonego rodzaju wadliwość (tu wadliwość aktu normatywnego). Wyklucza to tym bardziej wzruszenie decyzji z uwagi na tą sama wadliwość w trybie stwierdzenia jej nieważności. Skoro prawodawca wskazał właściwą drogę eliminowania z obrotu decyzji administracyjnych o ile zostały one wydane w oparciu o wadliwy akt normatywny (np. akt wykonawczy wydany z naruszeniem Konstytucji lub innej ustawy) poprzez możliwość złożenia skargi konstytucyjnej (art. 79 ust. 1 Konstytucji) a następnie wznowienie postępowania na zasadzie określonej w art. 145a K.p.a., nie dopuszczalne byłoby stwierdzenie przez organ administracji nieważności decyzji z odwołaniem do przesłanek jej wydania z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. W rozpoznawanej sprawie Skarżący kwestionował decyzję z dnia [...] marca 2005 r., żądając stwierdzenia jej nieważności faktycznie odwołując się do kwestii związanych z oceną legalności przepisu stanowiącego podstawę odmowy wydania zezwolenia (§3 pkt 2 lit b rozporządzenia w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2005 r.). Okoliczności te nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Jak wskazano wcześniej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być interpretowane rozszerzająco, co dotyczy również przesłanki stwierdzenia nieważności, jaką jest rażące naruszenie prawa czy wydanie decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania przesłanki rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi znanymi temu organowi faktami. Z kolei orzekanie bez podstawy prawnej można odnosić wyłącznie do sytuacji, gdy dany organ nie ma kompetencji do orzekania w danej kwestii. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje kompetencja organu administracji do orzekania w przedmiocie przyznania specjalnego pozwolenia połowowego. Skarżący nie kwestionuje także faktu nie spełnienia przesłanek przyznania prawa połowu kwoty łososia wskazanego w § 3 pkt 2 lit b rozporządzenia w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2005 r.. Nie zależnie od indywidualnej oceny określonej regulacji normatywnej przez Skarżącego w kontekście jej ewentualnej wadliwości, nie można uznać, iż orzeczenie zgodnie z tą normą może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Nie trafne jest także stanowisko Skarżącego, iż możliwa jest wyłącznie ocena kwestionowanej decyzji w zakresie rażącego naruszenia prawa, w kontekście innych norm prawa materialnego (np. przepisów Konstytucyjnych i innych ustawowych w zakresie swobody prowadzenia działalności gospodarczej) które, w ocenie Skarżącego pozostają w sprzeczności z normą stanowiącą podstawę orzekania (właściwym przepisem aktu wykonawczego). Orzeczenie w myśl obowiązującej normy prawa materialnego, także niższego rzędu, choćby pozostawała ona w sprzeczności z aktami wyższego rzędu, nie stanowi z reguły rażącego naruszenia prawa. Orzekanie w takich przypadkach wymaga bowiem odwołania się do właściwych zasad wykładni. Z kolei rażące naruszenie prawa to naruszenie mające charakter oczywisty, gdy treść orzeczenia pozostaje w jawnej sprzeczności z jednoznaczną i zrozumiała treścią regulacji normatywnych. Sytuacja taka nie wystąpi gdy regulacje te pozostają w wewnętrznej sprzeczności, a orzeczono zgodnie z teścia normatywną przepisu pozostającego w opozycji z inną regulacją. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2005 r. nie mogło stanowić także naruszenie przepisów postępowania, w zakresie właściwego uzasadnienia decyzji. Wprawdzie, Skarżący słusznie zauważa, iż w kwestiach merytorycznych uzasadnienie to jest stosunkowo lakoniczne. W szczególności w treści kwestionowanej decyzji nie wskazano na jakiej podstawie ustalono, iż Skarżący jedynie w 2002 roku spełnił wymaganie odłowu 50% przyznanej kwoty połowowej. Bardziej szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii zawarto dopiero w odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie (k. 13). Jednak zagadnienie faktycznej wielkości połowów nie stanowiło nigdy kwestii spornej. W tej sytuacji wadliwości tej nie można było uznać jako rażącą, a więc za mogącą stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu ostatecznej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe Minister trafnie zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie specjalnego pozwolenia połowowego, kończąc postępowanie wszczęte na wniosek Skarżącego. Odnosząc się do zarzutu wadliwości formalnych decyzji zaskarżonej oraz ją poprzedzającej trzeba stwierdzić, iż w świetle wskazanych wyżej okoliczności formalnych Minister zbędnie szeroko odnosił się do kwestii ewentualnych wadliwości regulacji stanowiących podstawę orzekania przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. Zagadnienia te, jak wskazano, nie mają znaczenia z punktu widzenia prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Uchybienie w zakresie właściwego uzasadnienia decyzji nie mogło jednak mieć wpływu na wynik sprawy, skoro jak wskazano nie istniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Uchybieniem w decyzji wydanej w wyniku powtórnego rozpatrzenia sprawy było nie dostrzeżenia w decyzji z dnia [...] września 2005 r. oczywistego błędu polegającego na przywołaniu w podstawie prawnej art. 157 §. 3 K.p.a., który stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności, podczas gdy z treści obu decyzji wynika jednoznacznie, iż organ orzekał dwukrotnie o odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 K.p.a.). Wskazane przez Sąd wadliwości postępowania w zakresie właściwego uzasadnienia decyzji oraz wskazania odnośnej podstawy prawnej nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy a więc ich stwierdzenie nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, co wynika a contrario z treści art. 145 §. 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Nie trafne są z kolei pozostałe zarzuty skargi odnośnie mogącego mieć wpływ na wynik sprawy wadliwego uzasadnienia decyzji. Sam fakt, iż uzasadnienie, w którym dokonano określonej oceny uwarunkowań formalnoprawnych (faktycznie odnośnie ewentualnej wadliwości aktu wykonawczego) jest dla strony nie przekonywające nie może prowadzić do oceny, iż naruszono zasadę wynikającą z art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania). Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącego w zakresie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem w kwestii zgodności § 3 pkt 2 lit b rozporządzenia w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2005 r. z Konstytucją i innymi ustawami. Zagadnienie to nie ma bowiem żadnego znaczenia dla meritum rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli sądowej była bowiem prawidłowość postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W tym kontekście problem ewentualnej wadliwości aktu wykonawczego nie ma znaczenia. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.