I SA/Wa 1799/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia WSA Gabriela Nowak asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referendarz sądowy Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2007 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego oddala skargę. Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku S. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] o odmowie przyznania S. M. odszkodowania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. odmówił przyznania S. M. odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę na skutek wydania z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1968 r., nr [...], w części dotyczącej przyznania W. J. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W pouczeniu o środkach zaskarżenia organ wskazał, że stronie służy prawo wniesienia przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Wojewodę [...] powództwa do sądu powszechnego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Wnioskiem z dnia 5 lipca 2005 r. S. M. wystąpiła do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r., w części dotyczącej pouczenia o środkach zaskarżenia. W uzasadnieniu strona podniosła, że to nie Skarb Państwa, lecz Gmina jest biernie legitymowana do występowania w postępowaniu cywilnym. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na skutek wniesienia przez wnioskodawcę powództwa do sądu powszechnego sprawa o odszkodowanie stała się sprawą cywilną. Zdaniem organu właściwość drogi sądowej wyklucza dochodzenie roszczenia w administracyjnym toku instancji, co powoduje, niedopuszczalność prowadzenia postępowania o stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Poza tym organ stwierdził, iż nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji, w części dotyczącej pouczenia o środkach zaskarżenia ponieważ ten składnik decyzji nie jest częścią rozstrzygnięcia, które podlega kontroli w trybie art. 156 KPA. Od powyższej decyzji S. M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając organowi: rażące naruszenie art. 157 § 3 KPA w związku z art. 156 § 1 pkt 2 KPA oraz art. 160 § 4 KPA, poprzez uznanie, że w sprawie nie ma prawnej możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, mimo, iż spełniona jest przesłanka, o której mowa w art. 156 § pkt 2 KPA; rażące naruszenie art. 107 § 1 KPA w związku z art. 9 KPA, poprzez uznanie, iż pouczenie zawarte w decyzji nie jest częścią rozstrzygnięcia, którego to ocena legalności może dotyczyć; rażące naruszenie art. 6, art. 8 i 9 KPA poprzez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przez organ, który wydał błędne pouczenie co do trybu wniesienia środka odwoławczego. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja budząca niezadowolenie strony co do przyznanego odszkodowania lub odmawiająca przyznania odszkodowania uprawnia stronę do wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Zatem do decyzji wydanej w trybie art. 160 KPA nie mogą mieć zastosowania nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji. Wobec tego, iż sprawa z powództwa S. M. o przyznanie odszkodowania toczy się przed Sądem Okręgowym w W. (sygn. akt [...]) Minister prawidłowo uznał, że w sprawie niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r. Odnosząc się do podnoszonych w sprawie zarzutów organ stwierdził, że błędne pouczenie co środka zaskarżenia nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 KPA. Błędne pouczenie co do prawa wniesienia powództwa do sądu powszechnego nie może bowiem szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia (art. 112 KPA). W dniu 30 września 2006 r. S. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła organowi: rażące naruszenie art. 157 § 3 KPA w związku z art. 156 § 1 pkt 2 KPA oraz art. 160 § 4 KPA, poprzez uznanie, że w sprawie nie ma prawnej możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, mimo, iż spełniona jest przesłanka, o której mowa w art. 156 § pkt 2 KPA; rażące naruszenie art. 107 § 1 KPA w związku z art. 9 KPA, poprzez uznanie, iż pouczenie zawarte w decyzji nie jest częścią rozstrzygnięcia, którego to ocena legalności może dotyczyć; rażące naruszenie art. 6, art. 8 i 9 KPA poprzez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przez organ, który wydał błędne pouczenie co do trybu wniesienia środka odwoławczego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że pouczenie zawarte w decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania jest wadliwe i spowodowało u strony szkodę, co powoduje, że taka decyzja podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 KPA, ponieważ przepisy Kodeksu nie wyłączają zastosowania trybu stwierdzenia nieważności do decyzji wydanych na podstawie art. 160 KPA. Nie ma również znaczenia toczące się postępowanie przed sądem powszechnym. W ocenie skarżącego nieskorzystanie przez stronę z trybu sprostowania pouczenia, przewidzianego w art. 111 § 1 KPA nie stoi na przeszkodzie złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie dotyczącym pouczenia. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy przypomnieć, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do aktów, które zostały wydane z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności lub wznowieniem postępowania albo naruszeniem przepisów, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 tej ustawy). Poddając takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. nie naruszają prawa. Obie decyzje objęte kontrolą Sądu zostały bowiem wydane przez właściwy organ, we właściwym trybie i w oparciu o prawidłową podstawę prawną. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał i omówił motywy swego rozstrzygnięcia. Za trafne należało uznać zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko organu, iż - skoro żądanie sformułowane przez profesjonalnego pełnomocnika dotyczyło wyłącznie stwierdzenia nieważności decyzji, w części dotyczącej pouczenia o środkach odwoławczych - nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania nadzorczego w zakresie dotyczącym tego elementu składowego kwestionowanej decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowana w przepisach art. 156 -159 KPA dotyczy wycofania z obrotu prawnego decyzji, z uwagi na tkwiące w niej kwalifikowane wady odnoszące się do stosunku administracyjnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji w zakresie jego elementów podmiotowych (organu, strony), przedmiotowych (uprawnień, praw lub obowiązków wymienionych w rozstrzygnięciu) oraz podstawy prawnej stosunku prawnego. Sens tej instytucji przejawia się więc w eliminacji ostatecznej bądź nieostatecznej decyzji z obrotu prawnego, ponieważ jest ona obciążona wadami o tak dużym ciężarze gatunkowym, że na jej podstawie w ogóle nie powstał stosunek prawny lub stosunek taki wprawdzie powstał, lecz ma on ułomną naturę. Z powyższych względów konstrukcja prawna eliminacji decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzoru nie znajduje zastosowania do korygowania wad zawartych w pouczeniu o środkach odwoławczych, gdyż nie oddziaływuje na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w sprawie administracyjnej. Poza tym nie można zgodzić się ze skarżącym, iż korygowanie błędów zawartych w pouczeniu o środkach odwoławczych może nastąpić, w zależności od wyboru strony, bądź w trybie stwierdzenia nieważności tego elementu decyzji bądź w trybie jego sprostowania, na podstawie art. 111 § 1 KPA. Trzeba bowiem zauważyć, że przewidziany w przepisach KPA system środków służących weryfikacji decyzji oparty został na zasadzie niekonkurencyjności stosowanych w tym zakresie rozwiązań. I tak na przykład przewidziane w Kodeksie podstawy wznowienia postępowania (145 § 1 KPA) nie pokrywają się z podstawami: uchylenia lub zmiany decyzji (art. 154 i 155 KPA), stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 KPA) lub stwierdzenia jej wygaśnięcia (art. 162 § 1 i 2 KPA). Uwagi te odnoszą się również do trybów rektyfikacji decyzji: sprostowania decyzji (art. 113 § 1 KPA), uzupełnienia decyzji i pouczenia oraz sprostowania pouczenia (art. 111 § 1 KPA), a także wykładni decyzji (art. 113 § 2 KPA). Zatem w sytuacji, gdy z woli samego ustawodawcy zawarte w pouczeniu o środkach odwoławczych błędy, podlegają jedynie sprostowaniu (art. 111 § 1 KPA), nie może być mowy o eliminacji tych błędów w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, w części dotyczącej klauzuli odwoławczej. Przyjęcie w przepisach KPA wyłączności trybu sprostowania do usuwania błędów w zakresie pouczenia świadczy o tym, że tego rodzaju wadliwość ma charakter nieistotny. Niezależnie bowiem od wagi i skutków prawnych błędnego pouczenia co do wniesienia powództwa do sądu powszechnego nie może ono szkodzić stronie (art. 112 KPA). W ocenie Sądu wydane w sprawie rozstrzygnięcie należy więc uznać za prawidłowe, skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, w części dotyczącej pouczenia o środkach odwoławczych jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Trzeba również wskazać, że wobec kwestionowania przez stronę zasadności stosowania w niniejszej sprawie trybu określonego w art. 111 § 1 KPA nie było możliwe potraktowanie przez Ministra żądania strony jako wniosku o sprostowanie decyzji, co do pouczenia, w zakresie wniesienia powództwa - jak zasadnie wskazała skarżąca - przeciwko właściwej gminie (por. uchwała SN z dnia 16 listopada 2004 r., sygn. akt III CZP 64/04, OSNC 2005/11/182). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.