VII SA/Wa 2158/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2007 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2006 roku, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. O. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 2158/06 U Z A S A D N I E N I E Starosta Powiatu T. decyzją z dnia [...] września 2002r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Prywatnej Komunikacji Samochodowej – A. M. - pozwolenia na budowę stacji gazu płynnego zlokalizowanej na działce nr [...] i [...] w S. wraz z infrastrukturą techniczną. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła właścicielka sąsiedniej nieruchomości W. O. podnosząc iż, podjęta została z naruszeniem prawa, a w szczególności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko / Dz. U. Nr 179 , poz. 1490 /. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2004 r. po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty Powiatu T. z dnia [...] lutego 2004r. dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji gazu płynnego wraz z infrastrukturą techniczną, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy analizując przedłożony materiał dowodowy potwierdził słuszność podjętej przez organ I-szej instancji decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż wydanie decyzji powinno być poprzedzone postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. , organ II instancji wskazał, że skoro w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie nałożono obowiązku sporządzenia raportu, to nie było podstaw do nałożenia obowiązku sporządzenia raportu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę . Po wydaniu takiego rozstrzygnięcia przez organ II instancji W. O. wystąpiła do Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2004 r. na podstawie art. 158 § 1 związku z art.156 § 1 kpa, po przeprowadzeniu na wniosek W. O. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu T. z dnia [...] lutego 2004 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji gazu płynnego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że skarżąca kwestionowała prawidłowość decyzji wskazując, iż Starosta Powiatowy w T. powinien zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 12 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, przeprowadzić stosowne postępowanie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. "Prawo ochrony środowiska". Ustosunkowując się do zarzutów, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę analizowana była kwestia oddziaływania inwestycji na środowisko. Skoro w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie nałożono obowiązku sporządzenia raportu to nie było podstaw do nałożenia tego obowiązku w decyzji o pozwoleniu na budowę. Stacje gazu płynnego nie podlegały zakresowi przedmiotowemu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko. Jako niezasadny został oceniony zarzut skarżącej, co do przekroczenia w decyzji o pozwoleniu na budowę - warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po rozpatrzeniu wniosku W. O. o ponowne rozpoznanie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2004 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. W. O. syn W. O. złożył w dniu 27 marca 2006 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu T. z dnia [...] lutego 2004 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę stacji gazu płynnego zlokalizowanej na działce nr [...] i [...] w S. wraz z infrastrukturą techniczną. Wnioskodawca wskazał, że pozbawiony był możliwości udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia Prywatnej Komunikacji Samochodowej – A. M. - pozwolenia na budowę stacji gazu płynnego zlokalizowanej na działce nr [...] i [...] w S. wraz z infrastrukturą techniczną. W dacie wydania przez organ I instancji decyzji o pozwoleniu na budowę jego ojciec S. O. traktowany jako strona postępowania już nie żył ( zmarł [...] 2003 r. ). Jednak ani jemu ani innym spadkobiercom S. O. organ nie doręczył tej decyzji, co uniemożliwiło jej skuteczne zaskarżenie. Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił W. O. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że uprzednio zakończone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej oznaczonej decyzji, przeprowadzone na wniosek W. O., wydaniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. powoduje, iż ponownie kwestionowane w tym samym trybie nadzwyczajnym, rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. korzysta z powagi rzeczy osądzonej. W. O., wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa po rozpoznaniu wniosku W. O., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. z powodu uprzedniego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji organu wojewódzkiego decyzją GINB z dnia [...] grudnia 2004 r. Zdaniem organu ponowne przeprowadzenie postępowania w tym samym trybie nadzwyczajnym, co do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Skoro rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. było przedmiotem kontroli organu nadzorczego w postępowaniu nieważnościowym i decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało pozostawione w obrocie prawnym, to istnieje formalnoprawna przeszkoda, powodująca, że decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. nie można być powtórnie badana w postępowaniu nieważnościowym. Powtórne orzeczenie przez wydanie kolejnego rozstrzygnięcia merytorycznego w postępowaniu nieważnościowym, co do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r., wypełniałoby bowiem przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Ustosunkowując się do argumentacji skarżącego przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że wprawdzie decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia i między tymi samymi stronami, ale tożsamość sprawy co do podmiotów zachodzi także wtedy, gdy w miejsce strony wstąpił jej następca prawny. Skargę na powyższą decyzję złożył W. O. domagając się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W skardze podniesiono, że ponowne przeprowadzenie postępowania w trybie nieważności, co do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. jest możliwe a rozstrzygniecie z dnia [...] grudnia 2004 r. nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko między tymi samymi stronami. Natomiast W. O. nie brał do tej pory udziału w żadnym postępowaniu dotyczącym przedmiotowej stacji gazu płynnego. Zdaniem skarżącego tożsamość podmiotowa nie zachodzi w tej sprawie nawet przy uwzględnieniu następstwa prawnego, bowiem występuje on w sprawie jako następca prawny S. O. a nie W. O., która uczestniczyła w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skargę należało uwzględnić Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją organ orzekł o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu T. z dnia [...] lutego 2004 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji gazu płynnego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku W. O. uznał, że zachodzi przeszkoda do wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, że wcześniejszą decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2004 r. wydaną w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na wniosek W. O. pozytywnie zweryfikowano prawidłowość kwestionowanego pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu to stanowisko nie jest prawidłowe. Organ wadliwe ustalił możliwość wystąpienia "powagi rzeczy osądzonej" w aspekcie podmiotowym. W orzecznictwie przyjmuje się, że powaga rzeczy osądzonej zachodzi wówczas, gdy istnieje sprawa poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją wydaną w tym samym przedmiocie i przy udziale tych samych stron. W razie odmienności przedmiotu sprawy lub udziału innych stron postępowania przesłanka ta nie wystąpi. Tożsamość przedmiotowa i podmiotowa zachodziłaby wówczas gdyby wydano ponownie decyzję w trybie nieważności wobec tego samego kwestionowanego aktu oraz, gdyby w postępowaniu tym występowały te same strony. Przy czym tożsamość podmiotów zachodzi także wtedy, gdy w miejsce strony wstąpi jej następca prawny. Sprawy byłyby tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsame byłyby podstawy prawne, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. O ile można mówić o tożsamości przedmiotowej postępowania, którego wszczęcia domaga się skarżący w stosunku do zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r to, jednak nie występuje tu tożsamość podmiotowa. Skarżący nie brał udziału w tamtym postępowaniu i nie jest następcą prawnym W. O. ( a jedynie potencjalnym spadkobiercą), lecz zmarłego ojca S. O. Nie ulega wątpliwości, że decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. została wydana bez udziału skarżącego w postępowaniu, a więc powaga rzeczy osądzonej, będąca przesłanką nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa nie mogłaby zaistnieć. Zatem przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ w pierwszym rzędzie powinien rozważyć, czy zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wszczęcia wnioskowanego postępowania, a zwłaszcza czy żądanie wszczęcia postępowania jest zgłoszone przez podmiot mający w rozstrzygnięciu sprawy interes prawny. W przypadku braku przeszkód formalnych i ustalenia, że żądanie złożył podmiot uprawniony, orzeczenie powinno zapaść po szczegółowym wyjaśnieniu sprawy, przy prawidłowym ustaleniu kręgu uczestników postępowania nieważnościowego. Przy czym, co należy podkreślić, możliwe jest ponowne odmówienie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z przyczyn takich, jakimi kierował się organ wydając wcześniejszą decyzję w tym przypadku decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 1999 r. sygn. IV SA 2152/97 LEX nr 47902) . Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c , oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.