VII SA/Wa 1550/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2007 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania ogrodzenia I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2006 roku nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] lutego 1999 r. na wniosek właściciela przekazano z administracji Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w M. w zarząd H. M. budynek mieszkalny położony w M. przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. Burmistrz Miasta M. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z prośbą o pilne rozpatrzenie sprawy rozbiórki wspomnianego wyżej budynku mieszkalnego, ze względu na jego zły stan grożący niebezpieczeństwem dla życia ludzkiego, a w szczególności katastrofą budowlaną. Wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ww. nieruchomość objęta jest jedynie ochroną konserwatorską. Burmistrz Miasta M. dołączył do pisma ekspertyzę mykologiczno-konserwatorską, która potwierdza bardzo zły stan techniczny budynku oraz zadeklarował jednocześnie gotowość do zastępczego wykonania wydanej decyzji. Po wszczęciu z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w dniu [...] kwietnia 2004 r. postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w M. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości, które potwierdziły zły stan techniczny budynku, grożący zawaleniem poszczególnych jego elementów. Jednocześnie ustalono, że jedyni mieszkańcy opisanego budynku mieszkalnego opuścili lokal nr [...] (w dniu [...] maja 2004 r.) i zostali zasiedleni w lokalu położnym przy ul [...] w M., w związku z czym w budynku tym nie przebywają już lokatorzy. Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. poinformował Państwową Służbę Ochrony Zabytków Oddział Wojewódzki w W. o prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wniósł o wyrażenie stanowiska w przedmiocie kwalifikacji wspomnianego budynku jako wpisanego do rejestru zabytków. W konsekwencji powyższego w dniu [...] stycznia 2005 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie skreślenia z rejestru zabytków budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w M., objętego ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] października 1981 r., wpisującej do tegoż rejestru zespół urbanistyczno–krajobrazowy miasta M. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 69 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał Zakładowi Gospodarki Komunalnej w M. wykonanie ogrodzenia wokół budynku nr [...] przy ul. [...] w M., aby uniemożliwić dostęp osób niepowołanych do budynku, natomiast kosztami wykonania ogrodzenia obciążył właścicielkę obiektu – H. M. Decyzja została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że ww. budynek, po wykwaterowaniu mieszkańców uległ dewastacji, a zrujnowane elementy konstrukcyjne zagrażają bezpieczeństwu. Decyzję skierowano do Zakładu Gospodarki Komunalnej jako firmy wskazanej przez Burmistrza Miasta M., natomiast rygor natychmiastowej wykonalności został nadany ze względu na konieczność ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Od niniejszej decyzji H. M. wniosła odwołanie, w którym podniosła, że nie jest w stanie ponieść kosztów wykonania ogrodzenia. Zwróciła uwagę na swoją ciężką sytuację materialną związaną z brakiem pracy i koniecznością utrzymywania się z niewielkiego zasiłku przyznanego jej z ośrodka pomocy społecznej. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że zaistniały stan faktyczny w pełni uzasadnia podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 69 Prawa budowlanego, natomiast wykonane ogrodzenie stanowić będzie niezbędny środek zabezpieczający, który pozwoli tymczasowo usunąć niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, powstałe na skutek katastrofalnego stanu technicznego budynku. Zdaniem organu, adresatem wydanej w tym trybie decyzji jest jakikolwiek podmiot posiadający przygotowanie i odpowiednie możliwości techniczne, aby zastosować środki zabezpieczające, jednakże kosztami tych środków powinien zostać obarczony właściciel lub zarządca obiektu, czyli podmiot zobowiązany do utrzymywania właściwego stanu technicznego budynku. W ocenie organu wskazana w odwołaniu sytuacja materialna H. M. pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, zaś niepokrycie przez właścicielkę budynku kosztów wykonania ogrodzenia stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Powyższa decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. stała się przedmiotem skargi H.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie jest w stanie uiścić kwoty 8 000 zł tytułem kosztów wykonania ogrodzenia wokół budynku nr [...] położonego przy ul. [...] w M. Do skargi dołączyła kopie decyzji przyznających jej oraz jej synowi świadczenia z zakresu pomocy społecznej, w tym zasiłek stały w wysokości 418 zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż zasługuje ona na uwzględnienie, choć z przyczyn całkowicie odmiennych niż przedstawione przez skarżącą. Zarówno bowiem decyzja organu I instancji, jak i zaskarżona decyzja dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z przepisem art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji organu I instancji, w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, właściwy organ zapewni, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. Do zastosowania wspomnianych środków na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego upoważnione są również organy Policji i Państwowej Straży Pożarnej, zaś o podjętych działaniach organy te powinny niezwłocznie zawiadomić właściwy organ (art. 69 ust. 2 Prawa budowlanego). Na wstępie należy zwrócić uwagę na charakter przepisu art. 69 Prawa budowlanego. Konstrukcja tego przepisu wskazuje na zamiar ustawodawcy ochrony życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia w sytuacji, gdy zły stan techniczny budynku stwarza realną groźbę wystąpienia niebezpieczeństwa narażenia wspomnianych dóbr w szczególności w wyniku katastrofy budowlanej. Ochrona ta polega na niezwłocznym podjęciu działań o charakterze pilnym, które są uzasadnione stopniem zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia. Czynności te powinny być podejmowane niejako w zastępstwie właściciela lub zarządcy obiektu, czyli osób zobowiązanych do utrzymania należytego stanu technicznego obiektu budowlanego i być uzasadnione okolicznościami sprawy. Powyższe kryteria odróżniają przedmiotową konstrukcję prawną zawartą w art. 69 Prawa budowlanego od przepisów stanowiących podstawę decyzji administracyjnych wydawanych w toku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego: nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i zakazującej użytkowania obiektu budowlanego (art. 66 Prawa budowlanego), nakazującej rozbiórkę obiektu i uporządkowanie terenu (art. 67 Prawa budowlanego), czy też nakazującej opróżnienie i wykonanie doraźnych zabezpieczeń budynku bezpośrednio grożącego zawaleniem (art. 68 Prawa budowlanego). Zastosowanie przepisu art. 69 Prawa budowlanego przewidziane jest dla sytuacji, gdy podjęcie natychmiastowych działań zabezpieczających przed grożącym niebezpieczeństwem zastępuje konieczność prowadzenia niejednokrotnie długotrwałego postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji adresowanej do właściciela, bądź zarządcy obiektu budowlanego. Należy bowiem w tym miejscu podkreślić, że adresatem normy zawartej w przepisie art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest właściciel, ani zarządca obiektu budowlanego stwarzającego zagrożenie. Wbrew twierdzeniom [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest nim również jakikolwiek podmiot posiadający przygotowanie i odpowiednie możliwości techniczne umożliwiające zastosowanie środków zabezpieczających. Ustawodawca wyraźnie określił, iż obowiązek podjęcia pilnych działań w celu zabezpieczenia określonej nieruchomości ciąży na właściwym organie, czyli w niniejszej sprawie na właściwym inspektorze nadzoru budowlanego. Ten organ (ewentualnie organy Policji i Państwowej Straży Pożarnej) zobowiązany jest zatem podjąć działania zmierzające do usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Przepis art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi natomiast podstawy do wydania decyzji nakazującej zastosowanie określonych środków zabezpieczających. W szczególności adresatem takiej decyzji nie może być zatem wskazana przez Burmistrza Miasta M. jednostka organizacyjna tego miasta w postaci Zakładu Gospodarki Komunalnej. Wskazana jednostka organizacyjna nie jest adresatem normy prawnej wyrażonej w art. 69 Prawa budowlanego, jak również żaden inny przepis prawa nie nakłada na ten podmiot obowiązku podjęcia określonych czynności zmierzających do zabezpieczenia obiektu budowlanego stwarzającego niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Reasumując, to po stronie właściwego organu występuje obowiązek bezzwłocznego zorganizowania środków zabezpieczających i podjęcia takich czynności faktycznych, które służyłyby tej organizacji. Należy podkreślić, że przepis art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego może natomiast stanowić podstawę do rozstrzygnięcia o kosztach podjętych czynności, które obciążają właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W decyzji tej organ powinien wskazać wyraźnie kwotę, jaką zostaje obciążony właściciel lub zarządca, celowość podjęcia i wycenę poszczególnych konkretnych czynności. Wszystkie te okoliczności powinny być wyjaśnione przez organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego i przy zastosowaniu reguł procedury administracyjnej oraz z udziałem stron. Dopiero wydana w takim postępowaniu decyzja odpowiadałaby dyspozycji normy zawartej w art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego, zaś jej uzasadnienie powinno zawierać argumenty zarówno będące podstawą oceny sytuacji (jako niebezpiecznej dla ludzi i mienia), jak też potwierdzające zasadność podjętych środków i wyboru określonego wykonawcy. Decyzja ta powinna również zawierać kosztorys zleconych robót i wysokość poniesionych kosztów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt zaskarżonej decyzji należy zwrócić uwagę, iż zawarte w niej rozstrzygnięcie zostało wydane bez upoważnienia materialnoprawnego, gdyż w istocie nakazuje podjęcie określonych robót budowlanych podmiotowi wybranemu przez organ wykonawczy gminy, na obszarze której znajduje się stwarzająca niebezpieczeństwo nieruchomość. Ponadto, zarówno organ I instancji, jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozstrzygnął w decyzji o wysokości kosztów, jakimi została obciążona H. M. jako właściciel obiektu zobowiązany do utrzymywania go we właściwym stanie technicznym. Organy nie uzasadniły także dlaczego koszty podjętych działań sprowadzają się do wskazanej w skardze kwoty 8 000 zł, jaką została obciążona skarżąca. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nakazał wykonanie w drodze decyzji określonych robót przez Zakład Gospodarki Komunalnej w M. w oparciu o przepis art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego, który nie stanowi podstawy prawnej do wydania takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji organ rażąco naruszył prawo, czym wyczerpał przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przedmiotową decyzję należy zatem uznać za dotkniętą kwalifikowaną wadą prawną powodującą jej nieważność. W ocenie Sądu, organ II instancji - utrzymując w mocy powyższą decyzję – również rażąco naruszył obowiązujące przepisy prawa. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Mając powyższe ustalenia na uwadze, Sąd uznał, że zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i decyzja organu I instancji powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności. W związku z tym Sąd odstąpił od badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego orzekł jak w sentencji wyroku.