II OSK 900/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 10/06 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 10/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę P. B. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego, a ponadto przyznał od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącego wynagrodzenie z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Powołując się na stan faktyczny przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji wskazał, iż w dniu [...] do Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek Z. B. o wymeldowanie skarżącego (byłego męża wnioskodawczyni) z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w K., uzasadniony faktem jego nieprzebywania w tym lokalu. Stwierdzając zaistnienie przesłanek określonych w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.), Prezydent Miasta K., decyzją z dnia [...], orzekł o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego w przedmiotowym lokalu. W wyniku rozpatrzenia złożonego przez niego odwołania, Wojewoda Ś., decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy potwierdził ustalenia tego organu, zgodnie z którymi skarżący od kilku lat nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu i sam przyznaje, że wyprowadził się z niego w wyniku konfliktowej sytuacji rodzinnej, nie podejmował też środków prawnych, by ponownie w nim zamieszkać. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy uznał, że przedmiotowy lokal przestał być dla skarżącego miejscem pobytu w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wskazał ponadto, że zameldowanie skarżącego pod wskazanym adresem stanowiłoby fikcję meldunkową, co w świetle obowiązującego prawa jest niedopuszczalne. Podstawowym zadaniem prowadzenia ewidencji ludności jest bowiem rejestrowanie stanu faktycznego w zakresie pobytu osób, a ewidencja ludności ma służyć głownie rejestracji tych danych. W skardze na powyższą decyzję, skarżący podniósł, że nie zgadza się z twierdzeniem organu odwoławczego, że nie uczynił nic, aby wrócić do przedmiotowego lokalu. W piśmie procesowym, uzupełniającym skargę, pełnomocnik skarżącego podniósł natomiast zarzut naruszenia art. 7 kpa i wskazał, że decyzja o wymeldowaniu jest niezgodna z prawem i narusza prawo skarżącego do przebywania w przedmiotowym lokalu. Wskazał, iż nie może on swobodnie z niego korzystać, gdyż przeszkody w korzystaniu z lokalu czyni mu jego była żona, z którą pozostaje w konflikcie. Pełnomocnik zauważył, iż organ przy wydaniu decyzji nie wziął pod uwagę okoliczności, że skarżący zrezygnował z zamieszkiwania w lokalu wyłącznie dla dobra dzieci, aby nie były świadkami rodzinnych awantur. Obecnie tuła się po różnych miejscach i nie ma gdzie zamieszkać na stale. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności i oddalił skargę. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż organ odwoławczy słusznie podniósł, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela także Sąd I instancji utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter stały i jest dobrowolne. O ocenie charakteru pobytu, czy też opuszczenia lokalu decyduje nie tylko werbalna treść oświadczenia woli, lecz również okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty. Sąd I instancji wskazał, iż w sprawie niniejszej bezsporne jest, że skarżący nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu od [...] lat. Z akt sprawy wynika, że w tym czasie prowadził ze swoją byłą żoną szereg spraw zarówno cywilnych, jak i karnych, jednak nie zmierzały one do przywrócenia stanu poprzedniego – stanu jego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. W konsekwencji, nie można przyjąć, iż okoliczność nieprzebywania skarżącego od ponad [...] lat w miejscu dotychczasowego zameldowania na pobyt stały nie nosi cech trwałości i dobrowolności, skoro w tych warunkach, przedmiotowy lokal przestał być dla niego miejscem, gdzie koncentruje się jego życie osobiste. Sąd podzielił jednocześnie stanowisko organu, zgodne z przywołanym w uzasadnieniu wyroku orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle którego skoro skarżący nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu z powodu konfliktów z byłą żoną, to mógł podjąć w tym zakresie przewidziane prawem działania umożliwiające powrót do miejsca zameldowania. Skoro zaś tych działań nie podjął to, w ocenie Sądu, organ prawidłowo przyjął, że zaistniały przesłanki do wymeldowania skarżącego z pobytu stałego na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną złożył, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, skarżący. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej, wskazał: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. w szczególności art. 15 ust 2 i art. 6 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez błędną ich wykładnię oraz 2/ naruszenie przepisów postępowania, tj. w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Oświadczył jednocześnie, iż koszty te nie zostały poniesione przez skarżącego ani w całości ani w części. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych, skarżący podniósł, iż błędnie przyjęto, że opuścił przedmiotowy lokal w sposób dobrowolny. Wskazał, iż w rzeczywistości zmuszony został do jego opuszczenia w wyniku toczących się spraw cywilnych i karnych, w szczególności rozwodowej i o znęcanie się, które doprowadziły do powstania poważnego konfliktu pomiędzy nim, a jego byłą żoną. Potwierdzeniem tego faktu jest złożone przez niego w dniu [...] do Prokuratury Rejonowej w K. pismo o fizycznym i psychicznym znęcaniu się nad nim jego byłej żony. Wskazał, iż obecnie złożył do Sądu Apelacyjnego w Krakowie Wydział Karny wniosek o wznowienie postępowania karnego. Z jego treści wynika natomiast, że ilość toczących się spraw między nim, a jego byłą żoną była tak duża, że pozostanie w tych warunkach w przedmiotowym lokalu graniczyłoby ze zdrowym rozsądkiem, a wyprowadzenie się zapobiegło nieszczęściu. Przedmiotowy lokal to bowiem kawalerka, w której oprócz niego i jego byłej żony zamieszkiwała dwójka ich dzieci. Organ nie wziął natomiast pod uwagę, iż musiał się z niego usunąć wobec szykan drugiego małżonka i nie było to z jego strony działanie dobrowolne, gdyż jak wynika z akt sprawy pozostawał on i nadal pozostaje w konflikcie ze swoją byłą żoną. Skarżący zauważył jednocześnie, iż być może nie podjął dość wyraźnych kroków zmierzających do powrotu do przedmiotowego lokalu, ale stwierdził, że proces rozwodowy trwał prawie [...] lat, a obecnie złożył on ponadto wniosek o jego wznowienie. W świetle powyższego, skarżący stwierdził, iż błędna jest ocena Sądu co do zaistnienia dwóch przesłanek decydujących o jego wymeldowaniu z pobytu stałego, a mianowicie trwałości i dobrowolności opuszczenia przedmiotowego lokalu. Z dwóch wymaganych przesłanek obecnie aktualna jest bowiem tylko jedna, a mianowicie trwałość. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, organ I instancji dopuścił się nienależytego rozpoznania niniejszej sprawy. Należało się bowiem w niej zapoznać w szczególności z materiałem spraw cywilnych i karnych, i zbadać, czy opuścił on przedmiotowy lokal bez zamiaru powrotu do niego oraz czy uczynił to dobrowolnie. Zauważył jednocześnie, iż przez termin "zamiar" z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych należy rozumieć w przypadku opuszczenia miejsca pobytu nie tylko wolę wewnętrzną, ale i wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Przy ustaleniu zamiaru nie można zatem poprzestawać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, gdyż dla jego oceny istotne znaczenie mieć będzie, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę wewnętrzną zainteresowanego, czy pozostają z nią w sprzeczności. Skarżący dodał ponadto, iż brak meldunku pozbawi go prawa do szeregu świadczeń i spowoduje, że stanie się osobą bezdomną. Brak zameldowania rzutuje bowiem na realizację prawa do pracy, utrudnia założenie konta bankowego, powoduje również ograniczenia przy udzielaniu świadczeń pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, była żona skarżącego podniosła, iż skarżący, zabierając wszystkie swoje osobiste rzeczy, wyprowadził się dobrowolnie z przedmiotowego lokalu w [...] i nigdy nie próbował ponownie się do niego wprowadzić. Zauważyła ponadto, iż zgodnie z ustaleniami podjętymi w drodze ugody przed Sądem Rejonowym w K. w dniu [...] przedmiotowy lokal został jej przyznany w ramach podziału majątku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera uchybienia co do konstrukcji podstaw kasacyjnych, jednak biorąc pod uwagę treść uzasadnienia skargi dokonano interpretacji, iż oparta ona została na obydwu podstawach ustawowych, określonych w art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać należy, że co do zasady, w sytuacji, gdy w skardze zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. W warunkach jednak niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż rozstrzygnięcie, czy podstawa oparta na tym zarzucie jest usprawiedliwiona, czy też nie, będzie miało decydujący wpływ na ocenę zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Zauważyć jednocześnie należy, iż zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być co do zasady skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, próba taka mogłaby bowiem odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Zarzucenie w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania powinno łączyć się ze wskazaniem w jej podstawie konkretnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którym sąd uchybił, a nie przepisów postępowania administracyjnego, których Sąd I instancji, badając decyzje organów administracji publicznej w zakresie ich legalności, w istocie nie stosował. W niniejszej sprawie, pomimo jak już podano uchybień skargi w zakresie konstrukcji podstaw kasacyjnych, uznano jednak mając na uwadze treść uzasadnienia tych podstaw za dopuszczalne zbadanie ich zasadności. Tym samym odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.), organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Stosownie do art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Podnieść należy, iż ustawodawca nie sprecyzował w omawianych przepisach jaki charakter ma mieć opuszczenie przez osobę miejsca stałego pobytu oraz w jaki sposób fakt opuszczenia lokalu ma być potwierdzony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, utrwalił się wprawdzie pogląd, zgodnie z którym spełnienie przesłanki opuszczenia przez zainteresowaną osobę dotychczasowego miejsca pobytu stałego następuje wówczas, gdy jest ono trwałe, dobrowolne i wynika z jej własnej woli, lecz wypracowane zostało jednocześnie stanowisko, zgodnie z którym o opuszczeniu w rozumieniu art. 15 ust. 2 powołanej ustawy można mówić wówczas, gdy dana osoba nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1424/99, z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 108/00, z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3078/00). Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić bowiem w sposób wyraźny – poprzez złożenie oświadczenia woli, ale także w sposób domniemany – poprzez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w miejscu, w którym dotychczas koncentrowały się sprawy życiowe danej osoby. W konsekwencji, każda sprawa meldunkowa wymaga indywidualnego podejścia do okoliczności związanych z opuszczeniem lokalu i działaniami podejmowanymi przez zainteresowanego po jego opuszczeniu. W niniejszej sprawie, nie jest sporne, że skarżący nie przebywa w miejscu zameldowania na pobyt stały od ponad [...] lat i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się, a zatem przez wskazany okres nie zamieszkiwał pod adresem zameldowania. W tej sytuacji właściwy organ administracji, uwzględniając iż zameldowanie pod konkretnym adresem jest jedynie rejestracją miejsca pobytu, co zostało potwierdzone wyrokiem z dnia 27 maja 2002r Trybunału Konstytucyjnego oraz wynika z art. 9 ust. 2b powołanej ustawy o ewidencji ludności zasadnie zastosował przepis art. 15 ust. 2 powołanej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zatem w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, również dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię przywołanych przepisów, należało uznać co do zasady za prawidłową. Prawidłowa jest również ocena stanu faktycznego, do którego przedmiotowe przepisy miały zastosowanie. Zauważyć należy, iż instytucja zameldowania nie może służyć przede wszystkim podtrzymywaniu fikcji przebywania w określonym lokalu. Ewidencja ludności polega bowiem na rejestracji danych o rzeczywistym miejscu pobytu osób jak wynika z art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, a także wskazanego art. 9 ust. 2 b tej ustawy, który stanowi, że zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Posiadanie aktualnych informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia bowiem racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego. Obowiązek meldunkowy służy zarówno prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji, jak i ochronie interesów samych zainteresowanych meldunkiem oraz ochronie praw osób trzecich (zob. szerzej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K. 20/01). W niniejszej sprawie, zgodnie ze stanem faktycznym przyjętym do wyrokowania, skarżący nie mieszka w przedmiotowym lokalu od ponad [...] lat ( aktualnie jest to już dłuższy okres). Oznacza to, że przez wskazany okres jego centrum życiowe było ulokowane w innym miejscu. Skarżący podnosił wprawdzie w toku postępowania, iż opuszczenie przedmiotowego lokalu spowodowane było sytuacją rodzinną i konfliktem z byłą żoną, lecz zauważyć jednocześnie należy, iż jak podał sam zdecydował o opuszczeniu małego ( kawalerki ) lokalu, ze względu na dobro dzieci i nie podejmował on przez ten okres wyraźnych działań prawnych zmierzających do ponownego zamieszkania w przedmiotowym lokalu. W oparciu o treść pisma procesowego jego pełnomocnika złożonego w toku postępowania sądowoadministracyjnego można ponadto wywodzić, że celem skarżącego nie jest w istocie stałe zamieszkiwanie w przedmiotowym lokalu, lecz wyłącznie podtrzymanie zameldowania, którego brak może rodzić utrudnienia w życiu codziennym. W tych natomiast warunkach, mając na uwadze fakt długotrwałego niezamieszkiwania skarżącego w przedmiotowym lokalu, jak również obecną sytuację prawną przedmiotowego lokalu, który w wyniku sprawy o podział majątku dorobkowego przyznany został jego byłej żonie (własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego), uznać należy, że dalsze podtrzymywanie fikcji meldunkowej będzie sprzeczne z istotą instytucji meldunku, bowiem rejestracja meldunkowa związana jest z pobytem osoby pod danym adresem. Zauważyć jednocześnie należy, iż skarżący w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych zakwestionował wprawdzie ustalenia faktyczne przyjęte w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji do wyrokowania, a dotyczące dobrowolności opuszczenia przedmiotowego lokalu, lecz zarzuty podniesione w ramach tej podstawy nie zasługują za uwzględnienie. Wskazać należy, iż z brakiem dobrowolności opuszczenia lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 powołanej ustawy mamy do czynienia wówczas, gdy w wyniku z reguły bezprawnych działań osób trzecich dana osoba nie przebywa w lokalu, w którym jest zameldowana. W pewnych sytuacjach, nie przebywanie w lokalu może być jednak efektem konfliktu rodzinnego, który tak jak w niniejszej sprawie prowadzi do opuszczenia lokalu przez jedną ze stron. W każdej jednak z tych sytuacji, jeśli rzeczywistym zamiarem danej osoby jest stałe zamieszkiwanie w lokalu, to powinna ona podjąć we właściwym czasie określone środki prawne w celu rozwiązania problemu i powrotu do lokalu. W niniejszej sprawie, zgodnie ze stanem faktycznym przyjętym do wyrokowania przez Sąd I instancji i nie zakwestionowanym w tym zakresie przez skarżącego, po opuszczeniu przedmiotowego lokalu skarżący prowadził ze swoją byłą żoną szereg spraw zarówno cywilnych, jak i karnych, jednak nie zmierzały one do przywrócenia stanu poprzedniego – stanu jego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji właściwie uznał, iż organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły okoliczności faktyczne niniejszej sprawy i dokonał prawidłowej ich oceny. Nawet bowiem jeśli opuszczenie przedmiotowego lokalu spowodowane było nieporozumieniami rodzinnymi, to faktem jest, że wobec nie przebywania w tym lokalu podstawowe sprawy życiowe skarżącego w nim się nie koncentrowały. Mając na uwadze powyższe, stwierdzając, iż podstawy kasacyjne, na których skarżący oparł skargę nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania miedzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. W postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 ppsa. Zatem stosownie do § 19 pkt. 1 w związku z § 18 ust. 1 pkt. 2 lit b oraz § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.