I OSK 427/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Małgorzata Pocztarek Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1181/03 w sprawie ze skargi K. i H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K. i H. J. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1181/03 po rozpoznaniu skargi K. i H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości uchylił ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania K. i H. J. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] orzekającej o odmowie nieodpłatnego nabycia przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości osobom fizycznym, będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie tej ustawy (24 października 2001 r.) użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340 ze zm.), tj. zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości; nadto w myśl art. 1 ust. 2 ww. ustawy roszczenie to przysługuje następcom prawnym osób wymienionych w jej art. 1 ust. 1. Tym samym, zdaniem organu, roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności (współwłasności) nieruchomości przysługuje osobom fizycznym, którym zarówno w dniu 26 maja 1990 r. jak i w dniu 24 października 2001 r. przysługiwało prawo użytkowania nieruchomości położonych na obszarach Ziem Odzyskanych oraz byłego Wolnego Miasta Gdańska, które to nieruchomości są zabudowane na cele mieszkaniowe lub stanowią nieruchomości rolne. Ustawodawca do kręgu osób uprawnionych zaliczył nadto następców prawnych ww. osób. W związku z tym przyjęto, iż odwołanie się w art. 1 ust. 1 ww. ustawy do wspomnianego dekretu miało na celu jedynie wskazanie zasięgu terytorialnego, na jakim ustawa ta ma zastosowanie, co zresztą wynika z brzmienia powołanego przepisu. Organ odwoławczy zauważył, iż ustawodawca – stanowiąc, że ustawa ma zastosowanie do osób fizycznych, będących w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu jej wejścia w życie użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. – nie odwołuje się do nieruchomości (jako kategorii rzeczy), będących przedmiotem regulacji owego dekretu, lecz do obszaru Państwa Polskiego, do którego dekret ten ma zastosowanie, i tym samym do nieruchomości na tym terenie położonych, o ile są one w użytkowaniu wieczystym osób wymienionych w przepisie art. 1 omawianej ustawy. Oznacza to w konsekwencji, iż "uwłaszczeniu" przewidzianemu w tej ustawie podlegają wszystkie osoby fizyczne, będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r., zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne. Dekret swoim działaniem obejmuje Ziemie Odzyskane, ale również (na mocy art. 13 ust. 2) obszar Wolnego Miasta Gdańska, użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na tych obszarach korzystają z "uwłaszczenia", o ile spełniają pozostałe warunki określone w art. 1 ust. 1 ustawy. W tym kontekście bezprzedmiotowe jest rozważanie, czy użytkownik wieczysty ubiegający się o "uwłaszczenie" w trybie omawianej ustawy ma status osadnika czy też nie. Z akt sprawy wynika, iż wnioskodawcy w dniu 26 maja 1990 r. nie byli użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości (dowód: akt notarialny z dnia 29 grudnia 1998 r. oraz odpis księgi wieczystej KW nr 85798), czego wymaga cytowany przepis art. 1 ust. 1 ustawy. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, iż obie przesłanki odnoszące się do czasu trwania użytkowania wieczystego muszą być spełnione łącznie. Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, iż z uprawnienia do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności korzystają tylko osoby fizyczne pod warunkiem, iż w dniu 26 maja 1990 r. były użytkownikami wieczystymi i są nimi w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 24 października 2001 r. Musi być przy tym zachowana tożsamość tych osób, co oznacza, iż ta sama osoba uzyskała najpóźniej w dniu 26 maja 1990 r. status użytkownika wieczystego i jest nim nadal w dniu 24 października 2001 r. Konsekwencją takiego sposobu rozumienia powyższego postanowienia ustawowego musi być odpowiednia interpretacja zwrotu, jakim posługuje się ustawodawca w art. 1 ust. 2 ustawy. Przepis ten przyznaje bowiem legitymację do wystąpienia z wnioskiem o nabycie własności także następcom prawnym osób, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. W rezultacie przyjęto, że następcą prawnym będzie tylko ta osoba fizyczna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego od osób kwalifikujących się w świetle art. 1 ust. 1 ustawy do wystąpienia o przekształcenie, po 24 października 2001 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. i H. J. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z wnioskiem o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż w ich przekonaniu spełniają przesłanki do nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę przy uwzględnieniu treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) stwierdził, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 24 października 2001 r.) użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. z 1957 r. Nr 46, poz. 340 ze zm.): 1) zabudowanych na cele mieszkaniowe, 2) stanowiących nieruchomości rolne, przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności tych nieruchomości. Na wniosek osoby, o której mowa w ust. 1 art. 1 powołanej ustawy, a także osoby fizycznej będącej jej następcą prawnym, złożony nie później niż w ciągu czterech lat od dnia wejścia w życie ustawy, starosta – w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa albo wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa – w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego, wydaje decyzję o nabyciu prawa własności nieruchomości (art. 1 ust. 2 tejże ustawy). W ocenie Sądu pierwszej instancji dokonana przez organ odwoławczy wykładnia art. 1 ust. 1 i 2 powołanej ustawy jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej. Odczytanie normy prawnej zawartej w tym przepisie może nastąpić tylko poprzez sięgnięcie do przepisów Konstytucji RP i posłużenie się techniką wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją RP, w tym z zawartymi w niej zasadami i zaufaniu obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2) oraz zasady równości wobec prawa (art. 32). Zdaniem Sądu pierwszej instancji odmienny sposób interpretacji tego przepisu naruszy zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, gdyż wyłączy z kręgu podmiotów uprawnionych do nieodpłatnego nabycia nieruchomości osoby, które wskutek nabycia w drodze kupna prawa użytkowania wieczystego przed datą wejścia w życie ustawy zostaną pozbawione uprawnienia do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Taka wykładnia przepisu doprowadzi również do złamania zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości, gdyż sytuacja prawna adresatów normy prawnej będzie zróżnicowana z przyczyny nabycia użytkowania wieczystego przed wejściem w życie przedmiotowej ustawy. Stanowienie i stosowanie prawa powinno następować w taki sposób, by obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie narazi się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie można przyjąć takiej interpretacji art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności, która dawałaby podstawę do stwierdzenia, że zamiarem ustawodawcy było wyłączenie z kręgu podmiotów uprawnionych do przekształcenia takich osób, które w okresie między dniem 26 maja 1990 r. a dniem 24 października 2001 r. lub po tej dacie nabyły w drodze kupna prawo użytkowania wieczystego. Oznacza to zatem, że nadal osoby takie zachowują roszczenie wynikające z przepisów niniejszej ustawy w odniesieniu do przysługującego jej uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i zaskarżając go w całości zarzuciło – naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. z 2001 r. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zawarte w ust. 1 określenie podmiotu uprawnionego do nabycia własności nieruchomości jako osoby fizycznej będącej w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie powołanej ustawy (tj. w dniu 24 października 2001 r.) użytkownikiem lub współużytkownikiem wieczystym nieruchomości, nie zawiera wymogu zachowania tożsamości użytkownika wieczystego w obydwu tych datach, lecz stosując konstytucyjne zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2) oraz równości wobec prawa (art. 32) należy uznać, że art. 1 ust. 1 powołanej ustawy odnosi się do następców prawnych wskazanych w ust. 2 tegoż artykułu – niezależnie od formy następstwa prawnego oraz czasu, w którym ono nastąpiło. Powołując się na powyższą podstawę wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości w sposób jednoznaczny określa krąg podmiotów uprawnionych do nabycia prawa własności nieruchomości, w związku z czym do jego interpretacji wystarczy wykładnia gramatyczna. Są nimi "osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi" wskazanych w tym przepisie nieruchomości. Takie wyraźne określenie dwóch dat połączonych spójnikiem "oraz" świadczy, zdaniem strony skarżącej, że chodzi tutaj o tego samego użytkownika lub współużytkownika wieczystego, który posiada taki status w obydwu tych datach. Aby skorzystać z uprawnienia, musiał on zatem być użytkownikiem lub współużytkownikiem wieczystym nieruchomości zarówno w dniu 26 maja 1990 r., jak i w dniu 24 października 2001 r. W tych warunkach, wskazanym w ust. 2 tegoż art. 1 powołanej ustawy następcą prawnym osoby, o której mowa w ust .1, także uprawnionym do złożenia wniosku o wydanie decyzji o nabyciu prawa własności nieruchomości, była tylko ta osoba fizyczna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego po dniu 24 października 2001 r. od osób, które kwalifikowały się w świetle art. 1 ust. 1 przedmiotowej ustawy do wystąpienia o przekształcenie. Uprawnienie to bowiem pojawiło się w systemie prawnym dopiero z dniem wejścia w życie ustawy je przyznającej, czyli 24 października 2001 r.. Wcześniej — skoro nie występowało w przepisach prawa i nie mógł nim dysponować poprzednik prawny – nie mogło być w drodze czynności prawnych przenoszone. Zdaniem strony skarżącej, teza Sądu, że art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 2ó lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości odnosi się do następców prawnych niezależnie od formy następstwa prawnego oraz czasu, w którym ono nastąpiło, prowadzi do zmiany treści samego przepisu. Aby do twierdzenia Sądu pierwszej instancji dostosować treść przepisu, wystarczyłoby w art. 1 ust. 1 pominąć datę 26 maja 1990 r. i pozostawić osoby fizyczne będące użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości w dniu wejścia w życie omawianej ustawy, a nawet zrezygnować z zamieszczania w tym przepisie jakiegokolwiek ograniczenia czasowego. Wówczas też przepis ust. 2 o następcach prawnych nie byłby już potrzebny, skoro uprawnionym byłby każdy, kto posiadał tytuł użytkownika lub współużytkownika wieczystego nieruchomości. Takich zmian mógłby jednak dokonać tylko ustawodawca, a ten – mimo kilku nowelizacji ustawy – pozostawił w omawianym przepisie to samo ograniczenie czasowe. Zdaniem skarżącego Sąd stosujący przepisy prawa oraz organ administracji, których stosowanie prawa sąd administracyjny ocenia, nie mogą zmienić istoty tych przepisów, nawet wtedy, gdyby uznawali je za niesprawiedliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została ograniczona wyłącznie do zarzutu naruszenia prawa materialnego, dla oceny trafności tego zarzutu miarodajne są niepodważone ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. z 2001 r. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) jest usprawiedliwiony. Przepis art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w momencie wydawania decyzji przez organ drugiej instancji zawierał przesłanki normatywne, których łączne spełnienie dawało osobom fizycznym roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości. Były one następujące: 1) osoba fizyczna musiała być użytkownikiem lub współużytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, położonych na obszarze Państwa Polskiego, 2) wymienionych w dekrecie z dnia 6 czerwca 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczej gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, 3) w dniu 26 maja 1990 r. oraz 4) w dniu wejścia w życie przedmiotowej ustawy, tj. w dniu 23 października 2001 r. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że osoba fizyczna mogła skorzystać z przekształcenia (nabycia) prawa własności ww. nieruchomości wówczas, gdy była użytkownikiem lub współużytkownikiem wieczystym w dniu 26 maja 1990 r. i pozostawała nim do dnia 24 października 2001 r. W świetle art. 1 ust. 2 cyt. ustawy z uprawnienia tego skorzystać mogli także następcy prawni osób, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, tj. osoba, która w uprawnienie tego użytkownika (współużytkownika) wieczystego weszła w drodze sukcesji uniwersalnej (np. dziedziczenie) lub sukcesji pod tytułem szczególnym tzw. sukcesji syngularnej (w drodze umowy). Z akt sprawy wynika, że w dniu 26 maja 1990 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] była Spółdzielnia Budownictwa Jednorodzinnego "K." w [...]. Natomiast K. i H. J. stali się użytkownikami wieczystymi w dniu 29 grudnia 1998 r. na podstawie umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności domu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość z dnia 29 grudnia 1998 r. o nr Repertorium A nr 14502/98. Oznacza to, że w dniu wejścia w życie ustawy 24 października 2001 r. inny niż w dacie początkowej 26 maja 1990 r. podmiot był użytkownikiem wieczystym. Oznacza to, że K. i H. J. nie spełnili przesłanki tożsamości osoby będącej użytkownikiem wieczystym, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy. Nie byli oni zatem uprawnieni do skorzystania z prawa do nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie cyt. przepisu ustawy. Nie można podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, iż przedstawiony sposób interpretacji analizowanego przepisu narusza zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, oraz zasadę równości wobec prawa, gdyż wyłącza z kręgu podmiotów uprawnionych do nieodpłatnego nabycia przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości osoby, którym prawo użytkowania wieczystego nie przysługiwało w dniu 26 maja 1990 r. lecz stały się użytkownikami wieczystymi po tej dacie. Warunkiem skorzystania przez osoby fizyczne z tego uprawnienia było posiadanie statusu użytkownika wieczystego w dniu od 26 maja 1990 r. i bycie nim w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 24 października 2004 r. Oznaczało to konieczność zachowania tożsamości tych osób, a więc uzyskanie tego statusu najpóźniej w dniu 26 maja 1990 r. i bycie nim nadal w dniu 24 października 2001 r. Legitymację do wystąpienia z wnioskiem o nabycie własności posiadali również następcy prawni, a więc osoby fizyczne, które nabyły prawo użytkowania wieczystego od osób, które w świetle art. 1 powołanej ustawy kwalifikowały się wystąpienia o przekształcenie po dniu 24 października 2001 r. W tej sprawie warunek ten nie został spełniony. Wskazać należy, iż ustawodawca w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości jako jeden z warunków skorzystania z przewidzianego w niej roszczenia przyjął zakres czasowy przysługiwania użytkowania wieczystego. Treść przepisu jest jasna i dla jego analizy wystarczy zastosowanie wykładni gramatycznej. W tym przypadku sięganie przez Sąd pierwszej instancji w procesie wykładni do zasad konstytuujących przy nieuwzględnieniu wykładni gramatycznej spowodował, iż dokonano wykładni rozszerzającej omawianego przepisu ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny przy zastosowaniu art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i na mocy art. 151 tej ustawy skargę oddalił. O kosztach orzeczono na mocy art. 203 pkt 2, 205 § 2 i 209 cyt. ustawy, a jej wysokość określono na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)