II SA/Rz 169/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wyposażenia budynku w drogi ewakuacyjne I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] co do punktu 6 i w tym samym zakresie uchyla decyzję organu I instancji wyżej określoną; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku w zakresie dotyczącym punktu 1; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącej J. P. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.081991 r. o Państwowej Straży Pożarnej [t.jedn. Dz.Ust. Nr 147 poz. 1230 z 2000 r. z późn.zm.] oraz art. 104 i 107 kpa Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej po przeprowadzeniu stosownej kontroli w dniu 31.12.2003 r. decyzją z dnia [...].01.2004 r. nr [...] nakazał J. P. - właścicielce Hotelu i Restauracji "A." w Ś. wykonanie szeregu obowiązków, określając przy tym termin ich realizacji, w tym {pkt 6 } zapewnić odpowiednie warunki ewakuacji poprzez dostosowanie szerokości biegów oraz spoczników ewakuacyjnych klatek schodowych w obiekcie do wymagań określonych w § 68 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [ t.jedn. Dz.Ust. Nr 15 poz. 140 z 1999 r. ] w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania decyzji, opierając się w tym względzie na § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16.06.2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów [ Dz.Ust. Nr 121 poz. 1138]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ podniósł, iż właściciel, użytkownik, czy też administrator obiektu zapewniając jego ochronę przeciwpożarową zobowiązany jest w szczególności do przestrzegania przeciwpożarowych wymagań budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, zapewnienia osobom przebywającym na jego terenie bezpieczeństwa i możliwość ewakuacji, przygotować budynek, obiekt lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej i ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru lub innego miejscowego zagrożenia. Powyższe przedsięwzięcia winny być przedstawione w instrukcji bezpieczeństwa pożarowego. Ponadto organ dodał, iż o zrealizowaniu zawartych w decyzji nakazów należy pisemnie powiadomić Komendę. Decyzję tę zaskarżyła odwołaniem skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej J. P., kwestionując pkt 1, 2 i 6 decyzji i wywodząc, że wydane zostało zarządzenie Dyrektora Hotelu, iż na terenie obiektu hotelowego może przebywać do 50 gości hotelowych w związku z przywrócenie pokoi jednoosobowych, zaś przepusty przechodzą do pomieszczeń sanitarno - higienicznych. Co się natomiast tyczy argumentacji dotyczącej pkt 6 decyzji, to przedstawiona ona zostanie w przesłanej ekspertyzie. Po rozpatrzeniu tegoż odwołania Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej działając na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24.08.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej [ t.jedn. Dz.Ust. Nr 147 poz. 1230 z 2002 r. z późn.zm. ] oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa decyzją z dnia [...].02.2004 nr [...] uchylił zaskarżona decyzję w pkt 1 i 2 i utrzymał ją w mocy w zakresie obejmującym pkt 6. W motywach swojej decyzji organ odwoławczy ustalił, że funkcjonariusze Komendy Miejskiej PSP przeprowadzili w dniach 30 -31.12.2003 r. czynności kontrolno - rozpoznawcze w Hotelu i Restauracji "A." w Ś. Dokonane w wyniku tych czynności ustalenia, zawarte w protokole z dnia 31.12.2003 r. stanowiły podstawę do wydania przez Komendanta Miejskiego PSP decyzji nr [...] z dnia [...].01.2004 r., w której zawarto szereg nakazów. Niezależnie od tego w ramach postępowania odwoławczego funkcjonariusze Komendy Wojewódzkiej PSP przeprowadzili w obiekcie w dniu 6.02.2004 r. czynności kontrolno - rozpoznawcze, w wyniku których ustalono, że obowiązki zawarte w pkt 3, 4, 5, 7, 8, 9 i 10 zaskarżonej decyzji zostały wykonane w całości. Stwierdzono również, że dokonane ustalenia dają podstawę do uchylenia pkt 1 i 2 wyżej wymienionej decyzji. Nie znaleziono natomiast podstaw do uchylenia obowiązku zawartego w pkt 6 zaskarżonej decyzji, który dotyczy dostosowania szerokości biegów i spoczników ewakuacyjnych klatek schodowych do wymagań zawartych w § 68 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej materii ustalono, że minimalna szerokość biegów i spoczników klatki schodowej w części hotelowej wynosi odpowiednio 117 cm. i 102 cm. , a klatki schodowej w części restauracyjnej odpowiednio 113 cm. i 122 cm. Ponieważ obiekt hotelu został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę z 2000 r , zatem minimalna szerokość biegów i spoczników klatek schodowych powinna odpowiadać i wymaganiom określonym w § 68 cyt. rozporządzenia tj. powinna wynosić odpowiednio co i najmniej 120 cm. i 150 cm. Przedstawiona przez stronę "Ekspertyza " opracowana przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych i rzeczoznawcę budowlanego odnośnie możliwości pozostawienia istniejących wymiarów użytkowanych klatek schodowych nie może być uwzględniona jako podstawa do odstąpienia od wymagań określonych w przepisach powołanego rozporządzenia. W obiekcie hotelu lub jego części nie prowadzi się bowiem nadbudowy, przebudowy lub zmiany sposobu użytkowania, co zgodnie z postanowieniami § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. jest jednym z warunków decydujących o możliwości spełnienia wymagań w sposób inny niż określony w rozporządzeniu stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy budowlanego i rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Decyzję tę zaskarżyła skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie właścicielka Hotelu i Restauracji "A." w Ś. J. P., wnosząc o uchylenie pkt 6 decyzji nr [...] z dnia [...].01.2004 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją i zasądzenie od Komendanta Wojewódzkiego PSP na jej rzecz kosztów postępowania sądowego w wysokości 3000 zł. Uzasadniając skargę skarżąca podnosi, iż obiekt został odebrany przez Miejską Komendę PSP protokółem z dnia 27.11.2002 r. i dopuszczony do użytkowania decyzją Starosty [...] z dnia [...].03.2003 r. Nr [...]. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w której zakwestionowano wymiary klatek schodowych i nakazano ich przebudowę z uwagi na zagrożenia życia ludzkiego. W związku z tym skarżąca zleciła wykonanie ekspertyzy, która jednoznacznie wykazała, iż w obiekcie przy aktualnych wymiarach klatek schodowych zagrożenia życia dla gości hotelowych nie występuje, a hotel spełnia wszelkie wymogi w zakresie ewakuacji osób na wypadek pożaru lub innego zagrożenia. Ekspertyza potwierdza, że aktualne szerokości biegów i spoczników przy kwaterowaniu gości w liczbie do 50 osób nie ma żadnego wpływu na prowadzoną ewakuację i czas ewakuacji. Również rzeczoznawca do spraw budowlanych stwierdził brak możliwości technicznych przebudowy klatek schodowych { poszerzenia jej } uzasadniając powyższe względami konstrukcyjnymi. W dniu 6.02.2004 r. przeprowadzona została kontrola przez przedstawicieli Komendy Wojewódzkiej, która wykazała iż obiekt jest w pełni bezpieczny przy aktualnych wymiarach biegów klatek schodowych i spoczników { dowód : Protokół z dnia 6.02.2004 r. oraz pismo Komendanta Wojewódzkiego skierowane do Starostwa z dnia 11.02.2004 r. W tej sytuacji uprawnione jest stwierdzenie, że decyzja Komendanta Miejskiego PSP w pkt 6 była pozbawiona podstaw prawnych z tej choćby przyczyny, że ta sama Komenda odebrała obiekt bez zastrzeżeń, a postanowienie Komendanta stało się prawomocne i nie powinno być ponownie rozpatrywane, albowiem korzysta z powagi rzeczy osądzonej { res iudicata }. W odpowiedzi na skargę o oddalenie skargi z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się w sposób bardziej szczegółowy do podniesionych w skardze zarzutów organ odpowiadający na skargę zauważa, że na podstawie dokonanego w Urzędzie Starostwa Powiatowego przeglądu projektu budowlanego " Restauracji z motelem i przewiązką,, w Ś. funkcjonariusze Komendy Miejskiej PSP ustalili, że zawarte w nim rozwiązania nie przewidywały wykonania klatki schodowej w części restauracyjnej przeznaczonej do ewakuacji osób z sali konferencyjnej zlokalizowanej na poddaszu, gdyż zamiast sali projektowane były pomieszczenia nieużytkowe. Ustalono również, że zgodnie z projektem budowlanym szerokość spocznika klatki schodowej w części hotelowej powinna wynosić 185 cm. Pozwała to stwierdzić, że przy realizacji ewakuacyjnych klatek schodowych nie przestrzegano zarówno wymagań techniczno - budowlanych określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. jak i rozwiązań przewidzianych w projekcie budowlanym. Obowiązek dostosowania szerokości biegów oraz spoczników do wymagań przepisów powołanego wyżej rozporządzenia nałożony na skarżącą jest w pełni zasadny, co potwierdza także art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.08.1991 r. o ochronie przeciwpożarowej [ t.jedn. Dz.Ust. Nr 147 poz. 1229 z 2002 r. z późn.zm. ], który do przestrzegania przeciwpożarowych wymagań budowlanych zobowiązuje właściciela obiektu. W tym stanie rzeczy nie znajdują uzasadnienia podnoszone w skardze zarzuty. O wadliwości zakwestionowanej decyzji nie może stanowić dokonanie odbioru obiektu przez Komendę Miejską PSP w dniu 27.03.2002 r., ani też pozwolenie na jego użytkowanie wyrażone w decyzji Starosty z dnia [...].03.2003 r.. Dodać należy, że w rozpatrywanej sprawie konieczność zapewnienia wymaganych wymiarów klatek schodowych nie jest zależna od występowania w budynku zagrożenia dla życia ludzkiego, ale obowiązek ten wynika bezpośrednio z przepisów techniczno - budowlanych z zakresu bezpieczeństwa pożarowego. Decyzje organów I i II instancji nie odnoszą się do możliwości użytkowania hotelu i restauracji, tj. kwestii którą rozstrzyga przedstawione postanowienie Komendy Miejskiej PSP z dnia [...].01.2002 r w sprawie nie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu oraz decyzja Starosty z dnia [...].03.2003 r. Wydane decyzje dotyczą bowiem wyłącznie naruszenia jednego z przepisów z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, których przestrzeganie może być egzekwowane na każdym etapie użytkowania obiektu. W związku z przedstawionymi przez skarżącą dowodami należy wyjaśnić, że przeprowadzona w dniach 21.01. - 2.02.2004 r. kontrola doraźna w Komendzie Miejskiej PSP wykazała poważne nieprawidłowości przy zajmowaniu stanowiska przed realizacją przez skarżącą zamiaru przystąpienia do użytkowania hotelu. Jednym z wniosków wynikających z tej kontroli było stwierdzenie, że wymieniony wyżej postanowienie i protokół nie zostały sporządzone na podstawie faktycznie przeprowadzonych czynności kontrolno - rozpoznawczych w oddawanym do użytkowania obiekcie. Stanowiło to podstawę do zawiadomienia Prokuratury Rejonowej [...] o popełnieniu przestępstwa z art. 270, 271 i 273 kk. Prokuratura Rejonowa została także zawiadomiona przez Komendę Miejską PSP o podejrzeniu sfałszowania pieczęci Komendy oraz podpisu osoby potwierdzającej wpływ do sekretariatu dokumentu zgłaszającego do odbioru obiekt. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Dokonując w ramach postępowania sądowo - administracyjnego kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego Sąd stosownie do zapisu zawartego w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1269 ] ocenia go z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną {art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.Ust. Nr 153 poz. 1270 z późn.zm. }. Owa dyrektywa normatywna określająca zakres kontroli sądowej znajduje zastosowanie również przy badaniu decyzji Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...].02.2004 r. Otóż mając ją na uwadze na wstępie zauważyć należy, iż rozstrzygnięcie zawarte w zakwestionowanej decyzji znajduje swoje oparcie w § 68 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [t.jedn. z 1999 r. Dz.Ust. Nr 15 poz. 140 z późn.zm. ] mimo iż wydana ona została już pod rządami Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [ Dz.Ust. Nr 75 poz. 690 z późn.zm. ]. Otóż w takiej sytuacji o zastosowaniu właściwych przepisów decydują normy intertemporalne zamieszczone w akcie normatywnym obowiązując jon w dacie wydania stosownej decyzji. Jeżeli tak, to odwołać się należy do zapisu zawartego w § 330 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. , zgodnie z którym " Przepisów rozporządzenia nie stosuje się z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia 1/ został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów 2/ zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonanie robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zawarte w tym przepisie zastrzeżenie oznacza, że w przypadkach regulowanych zapisem zawartym w § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2 rozporządzenia znajdują zastosowanie regulacje w nim zamieszczone. Przywołany zaś § 2 ust. 1 stanowi, że " Przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 " . Zapis zaś zawarty w tym ostatnio powołanym przepisie prawa wyraża się w słowach " Przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi " . Inaczej mówiąc odsyła on do § 2 ust. 2 rozporządzenia, w którym ustawodawca stanowi, że "Przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo - rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy". Oznacza to, że w okolicznościach badanej sprawy znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. , a nie powołane przez organ przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994, konsekwencją czego jest możliwość, po wypełnieniu przytoczonych wymogów, zaistnienia odstępstwa od warunków określonych w § 68 rozporządzenia, a dodać należy iż takowa ekspertyza znajduje się w aktach sprawy, jakkolwiek nie uzgodniono jej z właściwym podmiotem. Nie można w tym miejscu zgodzić się z tezą zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż możliwość wykorzystania w okolicznościach sprawy regulacji zawartej w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. jest wyłączona z tej przyczyny, iż w przedmiotowym obiekcie nie prowadzi się nadbudowy, przebudowy lub zmiany sposobu użytkowania. Wniosek ten jest o tyle niezasadny, iż w § 207 ust. 2 rozporządzenia mówi się o użytkowanych budynkach istniejących, a zwrot " z uwzględnieniem § 2 ust. 2 " nakazuje przepis ten stosować nie wprost, ale odpowiednio, a dodać wypadnie, iż każda próba przystosowania obiektu do wymogów przewidzianych w przepisach rozporządzenia { co do zasady }, o ile byłoby to technicznie możliwe, wiązałaby się z jego przebudową. Z istoty zatem tej instytucji, o której stanowi § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 2 wielokrotnie już powołanego rozporządzenia, zwłaszcza przy zastosowaniu wykładni celowościowej i logicznej wynika, iż wbrew stanowisku organu przepis ten znajduje w sprawie zastosowanie. Prowadzi to do konstatacji, iż zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna. Niezależnie od tego trudno nie przyznać racji skarżącej, iż w dalszym ciągu w obrocie prawnym znajduje się ostateczne postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...].11.2002 r. nr [...] stanowiące o braku sprzeciwu ze strony tego organu co do możliwości przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu oraz ostateczna decyzja Starosty z dnia [...].03.2003 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie tegoż obiektu. Rozstrzygnięcia zawarte w tych aktach mijają się w sposób oczywisty z treścią zaskarżonej decyzji, stwarzając tym samym określoną niepewność co do rzeczywistych skutków prawnych spowodowanych ich obowiązywaniem. Bez znaczenia dla wyniku sprawy w chwili wydawania zaskarżonej decyzji były podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności dotyczące rzekomych czy rzeczywistych nieprawidłowości który towarzyszyły wydaniu tych aktów i które aktualnie stanowią przedmiot zainteresowania organów Prokuratury. Wyniki finalne postępowania prowadzonego przez te ostatnio wymienione organy mogą stanowić dopiero w przyszłości podstawę do wyeliminowania tych aktów z obrotu prawnego. Wszelkie bowiem uchybienia ze strony organów administracji publicznej w żaden sposób nie mogą negatywnie rzutować na interes obywateli działających w zaufaniu do tych organów, albowiem kolidowało by to z zasadą wyrażoną w art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, co wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego { vide : orzeczenie z dnia 5.10.1994 r. sygn.akt III ARN 46/94 - OSNAP 1995/5/58 } jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego { vide : wyrok z dnia 20.07.1981 r. sygn.akt II SA 1478/81 - ONSA 1981/2/72 i wyrok z dnia 9.11.1987 r. sygn.akt II SA 782/87 - ONSA 1987/2/79. Czynności zaś kontrono - rozpoznawcze przeprowadzone przez strażaków w przypadku nie stwierdzenia jakichkolwiek zmian w odniesieniu do stanu uprzednio istniejącego potwierdzonego stosownym aktem, nie mogą prowadzić do odmiennej oceny okoliczności sprawy, a w efekcie powodować nakazów obciążających obywateli, pozostających w ewidentnej kolizji z treścią poprzednio wydanego i obowiązującego w obrocie prawnym aktu. Z tych zatem przyczyn zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą utrzymać się w obrocie prawnym. W dalszym postępowaniu organ zobowiązany będzie do ponownej oceny okoliczności sprawy przy zastosowaniu opisanych wyżej przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, wobec uchybienia przepisom zarówno prawa materialnego jak i przepisom postępowania, co mogło i miało wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1270 z późn.zm. ] należało orzec jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 powołanej wyżej ustawy.