I OSK 395/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1855/04 w sprawie ze skargi K. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu skargi na czynności rzeczoznawcy majątkowego postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1855/04 po rozpoznaniu skargi K. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] po rozpatrzeniu wniosku K. R. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] o zwrocie wniesionego podania w sprawie skargi na czynności rzeczoznawcy majątkowego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowieniem tym, w związku ze złożoną przez K. R. skargą na czynności rzeczoznawcy majątkowego M. C., Minister wyjaśnił, że w sprawach skarg na osoby, które swe czynności podejmują jako biegli sądowi zgodnie z art. 157 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 czerwca 1987 r. w sprawie biegłych sądowych i tłumaczy przysięgłych (Dz.U. Nr 18, poz. 112, ze zm.) przysługuje skarga do właściwego prezesa sądu okręgowego, oraz że kwestionowane poprawności sporządzonej przez biegłego sądowego opinii możliwe jest na podstawie art. 233 § 1 K.p.c. przed sądem, który taką opinie dopuścił jako dowód w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] Minister Infrastruktury wskazał też, że z akt sprawy, w szczególności z protokołów posiedzeń Sądu Rejonowego w [...] jednoznacznie wynika, że rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości jako biegły sądowy. Organ podniósł, że w toku postępowania sądowego, zgodnie z przepisami K.p.c. przewidziany jest stosowny tryb weryfikacji dowodu z opinii biegłego. Wyłączność oceny przez sąd dowodów przyjętych w prowadzonym postępowaniu wynika bezpośrednio z treści art. 233 § 1 K.p.c. Sam biegły sądowy, jego rzetelność i poprawność podejmowanych przez niego działań podlegają nadzorowi właściwego prezesa sądu okręgowego. Minister Infrastruktury z uwagi na brak swej właściwości zwrócił na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. podanie K. R. informując, że zgodnie z art. 157 § 1 ustawy z dnia 21 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 czerwca 1987 r. w sprawie biegłych sądowych i tłumaczy przysięgłych adresatem złożonego podania powinien być właściwy prezes sądu okręgowego. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi K. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że pismem z dnia 30 kwietnia 2004 r. złożył skargę na rzeczoznawcę majątkowego M. C., ponieważ szacowała ona spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego oraz nieruchomość gruntową zabudowaną domem jednorodzinnym niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Jej postępowanie nie miało nic wspólnego z przestrzeganiem zasad etyki zawodowej, czy też szczególną starannością. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga K. R. jest zasadna i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...], uznając, że Minister Infrastruktury naruszył przepisy postępowania ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 66 § 3 K.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a z podania wynika, iż właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. W przedmiotowej sprawie Minister Infrastruktury uznał, że właściwym do rozpatrzenia skargi skarżącego z dnia 30 kwietnia 2004 r. jest prezes sądu okręgowego, bowiem kwestionowanie poprawności sporządzonej opinii biegłego sądowego możliwe jest na podstawie art. 233 § 1 K.p.c. przed sądem, który taką opinię dopuścił jako dowód w sprawie. Sąd podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury co do możliwości zastosowania przez właściwego prezesa sądu okręgowego środków nadzorczych w stosunku do biegłego sądowego jednakże wskazał, że fakt ten nie wyłącza uprawnienia osób zainteresowanych do złożenia skargi do Ministra Infrastruktury na rzeczoznawcę majątkowego oraz nie uzasadnia zwrotu tej skargi z powołaniem się na właściwość sądu powszechnego w sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji błędne jest utożsamianie prezesa sądu okręgowego będącego organem sądu okręgowego (art. 21 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych) z sądem powszechnym, o którym mowa w art. 66 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu istnieje natomiast konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przed załatwieniem skargi o stanowisko właściwego prezesa sądu okręgowego, nie uzasadnia natomiast zwrotu podania skarżącemu na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. Ponadto Sąd wskazał, że stosownie do obowiązującego w chwili orzekania w przedmiotowej sprawie § 39 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej Minister Infrastruktury kieruje do Przewodniczącego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej wnioski o wszczęcie postępowania wyjaśniającego z urzędu lub na skutek skarg składanych na osobę, która posiada uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości. Zdaniem Sądu w przypadku wniesienia takiej skargi Minister Infrastruktury był zobowiązany zająć stosownie stanowisko w sprawie. Fakt, że dotyczy ona działalności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego będącego biegłym sądowym może zaś mieć wpływ na wynik załatwienia złożonej do Ministra Infrastruktury skargi. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Transportu i Budownictwa. W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 § 1 i 2 w zw. z art.1 § 1 i 3 oraz art. 21 § 1 pkt 2 i art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych przez dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że prezes sądu okręgowego nie jest organem sądu powszechnego, który to sąd rozpatruje skargi na biegłych sądowych. Ponadto zarzucił naruszenie art. 157 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 czerwca 1987 r. w sprawie biegłych sądowych i tłumaczy przysięgłych poprzez dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że czynności w stosunku do biegłego, w tym skarga na jego działania, nie są czynnościami z zakresu właściwości sądów powszechnych w rozumieniu art. 66 § 3 K.p.a., a także naruszenie przepisów działu III rozdziału 2 oddziału 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (od art. 278 do art. 289), przepisów działu V rozdziału 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (od art. 174 do 178 oraz od art. 191 do 197), przepisów rozdziału 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 czerwca 1987 r. w sprawie biegłych sądowych i tłumaczy przysięgłych (od § 1 do § 16), przepisów § 39 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących działalności zawodowej poprzez przyjęcie, że wykonywanie funkcji biegłego sądowego jest tożsame z wykonywaniem zawodu rzeczoznawcy majątkowego, a tym samym skarga na czynności biegłego sądowego jest tożsama ze skargą na czynności rzeczoznawcy majątkowego. W ramach drugiej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 66 § 3 K.p.a., które skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji, gdy wobec braku właściwości Ministra Infrastruktury, skarga na czynności biegłego sądowego powinna zostać rozpatrzona przez sąd powszechny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że pełnienie funkcji biegłego sądowego i wykonywanie działalności zawodowej przez rzeczoznawcę majątkowego nie są czynnościami tożsamymi lub równoważnymi. Niewłaściwe wykonywanie czynności biegłego sądowego, brak rzetelności, brak bezstronności, brak zachowania staranności przy opracowaniu opinii, niestosowanie się przez biegłego do przepisów prawa czy opóźnianie złożenia opinii, a także nie zastosowanie się przez biegłego do wskazań sądu może spowodować podjęcie przez prezesa sądu okręgowego czynności nadzorczych, z pozbawieniem danej osoby statusu biegłego sądowego włącznie. Nieprawidłowe wykonywanie czynności zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego może zaś spowodować wszczęcie przez Ministra Transportu i Budownictwa postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, którego wynikiem może być również pozbawienie danej osoby uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego. Skierowanie skargi na czynności biegłego sądowego M. C., która jednocześnie posiada uprawnienia zawodowe rzeczoznawcy majątkowego organ uznał za błędne, bowiem w postępowaniu sądowym osoba ta występowała w pierwszym rzędzie jako biegły sądowy, a nie rzeczoznawca majątkowy. Ponadto organ podniósł, że prezes sądu powołując i prowadząc listy biegłych sądowych działa w ramach administracji sądowej. Na czynności administrowania w znaczeniu ścisłym składa się bezpośrednie zawiadywanie środkami rzeczowymi i sprawami osobowymi sądu w zakresie, jaki konieczny jest dla zapewnienia właściwego i ciągłego funkcjonowania sądu. W ramach działalności administracyjnej sądów powszechnych mieści się ustanawianie biegłych, a zatem również ocena czy skarga na czynności takiego biegłego wpływa na możliwości sprawowania przez niego nadal funkcji. Z uwagi na strukturę sądów, w ich ramach działają organy. Organem takim, zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych jest m.in. prezes sądu okręgowego. Natomiast zgodnie z treścią art. 22 § 1 pkt 1 powołanej ustawy prezes sądu "kieruje sądem i reprezentuje go na zewnątrz, z wyjątkiem spraw należących do dyrektora sądu lub kierownika finansowego sądu". Tym samym organ wskazał, że należy uznać prezesa sądu okręgowego, o którym mowa w art. 157 cytowanej ustawy za podmiot reprezentujący sąd powszechny. W konkluzji skargi kasacyjnej Minister Transportu i Budownictwa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż wskazane w jej uzasadnieniu. Na wstępie należy przypomnieć, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga wraz z wnioskiem o pociągnięcie do odpowiedzialności dyscyplinarnej rzeczoznawcy majątkowego – biegłego sądowego M. C. Postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane zostało w dziale VIII K.p.a. i stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego. Uproszczenie polega na braku stron, mniej sformalizowanym toku postępowania oraz zastąpieniu rozstrzygnięć zawiadomieniami (por. J. Borkowski, B. Adamiak, Komentarz K.p.a., 1998, s. 908–909). Zgodnie z zasadą odformalizowania, jeżeli organ, który otrzymał skargę nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ – art. 231 K.p.a. Kwestia niewłaściwości organu w postępowaniu skargowym została zatem uregulowana odmiennie (brak postanowienia) niż ma to miejsce w postępowaniu jurysdykcyjnym – art. 65 § 1, art. 66 § 3 K.p.a. Przepis art. 231 K.p.a. nie przewiduje możliwości wydania przez organ jakiegokolwiek aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W dziale VIII K.p.a. zawierającym regulacje odnoszące się do postępowania skargowego, brak jest również przepisu dopuszczającego taką możliwość. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego, w tym także w sprawie zwrotu skargi skarżącemu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami działu VIII K.p.a. nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym skarga złożona do Sądu I instancji powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 189 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.