I SA/Wa 1714/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Irena Wronka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa [...] w K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz [...] Przedsiębiorstwa [...] w K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Przedsiębiorstwa [...] w K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 1982 r., nr [...], zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w K., stanowiącej własność P. S., w celu ułożenia wodociągu [...] dla dzielnicy mieszkaniowej K. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że powołaną wyżej decyzją z dnia [...] stycznia 1982 r. Prezydent Miasta K. zezwolił "[...]" na czasowe zajęcie [...] m2 terenu działki nr [...], położonej w K. w rejonie ul. [...], stanowiącej własność P. S., w celu realizacji wodociągu [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpił P. S. podnosząc, iż nie brał udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego wodociągu [...], a ponadto nigdy nie wyraził zgody na zajęcie swojej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] marca 2006r. znak: [...] Wojewoda [...] orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 1982 r. o zezwoleniu na czasowe zajęcie [...] m2 terenu działki nr [...], stanowiącej własność P. S. w celu realizacji wodociągu [...]. Wojewoda stwierdził, że skoro w aktach sprawy brakuje dokumentów dotyczących przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, w tym nie ma dowodów na przedstawienie oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oraz biorąc pod uwagę oświadczenie właściciela działki P. S. o braku tego etapu postępowania wywłaszczeniowego, przyjąć należy, że Prezydent Miasta K. nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co stanowi rażące naruszenie prawa. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Transportu i Budownictwa wniosło [...] Przedsiębiorstwo [...] w K. podnosząc, że budowa wodociągu została zrealizowana zgodnie z prawem na mocy pozwolenia na budowę, zaś trasa sieci wodociągowej ustalona została w taki sposób, aby była możliwość korzystania z terenu działki, stanowiącej własność P. S., a zatem, w ocenie odwołującego, decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 1982 r. o zezwoleniu na czasowe zajęcie [...] m2 terenu działki nr [...], nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Budownictwa, w wyniku rozpatrzenia odwołania, wyjaśnił, że podstawę prawną wydanej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 1982 r. o zezwoleniu "[...] " na czasowe zajęcie [...] m2 terenu działki nr [...] w celu realizacji wodociągu [...], stanowił przepis art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64). Zgodnie z tym przepisem organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Natomiast jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powodowało, że nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] września 1980 r. Nr [...] znak: [...] zatwierdzony został plan realizacyjny wodociągu [...]. Minister Budownictwa wskazał, że nie można zgodzić się z argumentacją zawartą w decyzji organu wojewódzkiego jakoby sam fakt nieuczestniczenia przez P. S. w postępowaniu o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy wodociągu stanowił o rażącym naruszeniu art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., skoro w dacie wydania kwestionowanej decyzji pozostawała w mocy decyzja z dnia [...] września 1980 r. Nr [...] znak: [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wodociągu [...] oraz decyzja Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1980 r. Nr [...]. Minister Budownictwa wyjaśnił, że powyższa kwestia nie może być rozstrzygana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem wyczerpuje ona przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem mogłaby stanowić podstawę wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłanki mogące stanowić podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania. Skoro zatem powyższa inwestycja miała charakter użyteczności publicznej, co wypełniało przesłankę z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, a także pozostawała w obiegu prawnym decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz decyzja o pozwoleniu na budowę wodociągu, to Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] stycznia 1982r. znak: [...] orzekł o zezwoleniu "[...]" na czasowe zajęcie [...] m2 terenu działki nr [...], położonej w K. w rejonie ul. [...], stanowiącej własność Pana P. S. w celu realizacji wodociągu [...]. Organ odwoławczy dodatkowo wskazał, iż przepis art. 35 znajduje się w Rozdziale 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zatytułowanym "Szczególny tryb wywłaszczenia", zatem również w przypadkach szczególnego trybu wywłaszczania nieruchomości ma odpowiednie zastosowanie przepis art. 6 powołanej ustawy znajdujący się w Rozdziale 1 pod tytułem "Przepisy ogóle". A to oznacza, że przed wystąpieniem o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości inwestor obowiązany był wystąpić do właściciela nieruchomości o dobrowolne udostępnienie nieruchomości. Reasumując, Minister Budownictwa wskazał, że na podstawie akt sprawy nie można potwierdzić, aby inwestor wystąpił do właściciela nieruchomości o wyrażenie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości, dlatego też zgodził się ze stanowiskiem organu wojewódzkiego, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], wniosło [...] Przedsiębiorstwo [...] w K. podnosząc, że regulacja zawarta w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., stanowiąca podstawę prawną wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 1982 r. nie jest szczególną formą wywłaszczenia, lecz czasowym zajęciem działki przez umieszczenie w jej obrębie przewodów do przesyłania płynów, pary, gazów itd. A zatem organy administracji państwowej, instytucje lub przedsiębiorstwa państwowe nie miały obowiązku występowania do właściciela z wnioskiem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, tym bardziej, że przepis art. 35 ust. 1 powołanej ustawy nie zawierał bezpośredniego odesłania do art. 6 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Do akt sprawy wpłynęło też pismo procesowe P. S., w którym podniósł, że wodociąg został przeprowadzony w sposób ingerujący w jego własność, a w postępowaniu zatwierdzającym plan realizacyjny wodociągu nie był informowany o zmianach w przebiegu jego trasy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, chociaż z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r., jak i poprzedzającą ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego. Odnosząc się, w pierwszej kolejności do zarzutów skargi, należy wskazać, że nie ma racji skarżący twierdząc, że wejście w teren w celu ułożenia przewodów nie jest jeszcze wywłaszczeniem, a zatem nie będzie tu miał zastosowania art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) przewidujący przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego uprzednie wystąpienie do właściciela nieruchomości o dobrowolne odstąpienie tej nieruchomości. Jak wynika z treści przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przewiduje on szczególny wypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, użytkowania, polegający na znoszeniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości polegający na zakładaniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów oraz innych urządzeń. Konstrukcja prawna ograniczenia korzystania z nieruchomości wskazuje, że jest to jedna z form wywłaszczenia zdefiniowana w art. 4 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Unormowanie art. 35 ust. 1 cyt. ustawy jest tym szczególnym drugim rodzajem wywłaszczenia, polegającym na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Biorąc powyższe pod uwagę, rację mają organy orzekające twierdząc, że przed wystąpieniem o udzielenie zezwolenia, inwestor powinien był zwrócić się do właściciela nieruchomości o wyrażenie zgody na ułożenie wodociągu za stosownym odszkodowaniem. W ocenie sądu, podobnie jak i w ocenie organów orzekających, brak tego etapu postępowania wywłaszczeniowego stanowi naruszenie prawa. Jednakże, odmiennie od oceny organów orzekających w sprawie, w ocenie sądu, nie jest to takie naruszenia prawa, które można by było zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Analizując orzecznictwo sądów administracyjnych należy wskazać, że stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc, nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej, niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie treści przepisu (przepisów) jest rażąco wadliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2004 r., OSK 221/04,LEX nr 180747). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Organy orzekające w niniejszej sprawie ustaliły, że nie ma dokumentów, z których wynikałoby, że przedsiębiorstwo państwowe, przed założeniem i przeprowadzeniem wodociągu, wystąpiło do P. S. – właściciela nieruchomości, na której wodociąg miał być umieszczony, o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. W ocenie organów orzekających, nieprzeprowadzenie rokowań z właścicielem nieruchomości o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazać należy, że decyzja zezwalająca na założenie i przeprowadzenie wodociągu została wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) Zaś obowiązek przeprowadzenia, w takim przypadku, rokowań z właścicielem nieruchomości o dobrowolne odstąpienie nieruchomości wynika z przepisów art. 6 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. A zatem, dopiero przez interpretację przepisów art. 35 ust. 1 w związku z art. 6 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. można dokonać rekonstrukcji normy powinnościowego zachowania się podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie. Pominięcie więc przez podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia, etapu rokowań z właścicielem nieruchomości, mógł wynikać z przyjęcia innego rozumienia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przewidujących ograniczenie prawa własności. W ocenie sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, takie rozumienie treści przepisów przez Prezydenta Miasta K. odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów przewidujących ograniczenie prawa własności, jednakże nie w takim stopniu, który mógłby być uznany za rażące naruszenie prawa. Dodatkowo należy wskazać, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy decyzja pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa, w tym z treścią zastosowanego w niej przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa wyroki NSA z dnia: 9 marca 2000 r. I SA/Ka 1582/98 niepubl., 11 sierpnia 2000 r. III SA 1935/99 niepubl., 26 września 2000 r. V SA 2998/99 niepubl.). Niewątpliwie, naruszenie przepisów prawnych, o jakich mowa wyżej, stanowi uchybienie. Ocenie jednak podlega - czy charakter takiego naruszenia występuje w tym stanie faktycznym sprawy, ma cechy rażącego naruszenia prawa i powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, a więc do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że źródłem wadliwości pozostają jedynie merytoryczne treści. Z punktu bytu prawnego decyzji wadliwej, naruszającej jedynie przepisy proceduralne, nie ma to jednak znaczenia, skoro ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. W sytuacji jednak, gdy dochodzi do naruszenia nie tylko przepisów prawa materialnego lub również naruszenia szczególnie istotnych przepisów procesowych, wówczas dopiero może być mowa o zastosowaniu trybu nieważnościowego. W przedmiotowej sprawie wydanie kwestionowanej decyzji nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości na ułożenie wodociągu, bowiem tryb przewidziany w art. 35 powołanej ustawy miał zastosowanie w sytuacji braku możliwości uzyskania zgody właściciela. A zatem fakt odbycia uprzednich rokowań czy ich braku nie miałby wpływu na wejście inwestora w teren w celu ułożenia wodociągu. W tym miejscu przypomnieć należy, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, właściciel nie może skutecznie kwestionować przebiegu wodociągu. To rozstrzyga się w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacyjnego. Przeprowadzenie uprzednich rokowań z właścicielem miało znaczenie dla kwestii odszkodowania za straty wynikłe z tych robót. W razie uzyskania uprzedniego porozumienia z właścicielem ewentualne odszkodowanie za straty wynikłe z umieszczenia urządzeń było dochodzone na drodze cywilnoprawnej. W przeciwnym razie, inwestor występował do właściwego organu o wydanie zezwolenia na założenie przewodów do przeprowadzenia mediów. Pomimo wydania takiego zezwolenia i umieszczenia urządzeń na nieruchomości, prawo własności nieruchomości pozostawało przy dawnym właścicielu. Zgodnie zaś z art. 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalały na podstawie wzajemnego porozumienia; dopiero w razie sporu wysokość odszkodowania ustalał na wniosek strony właściwy organ administracji państwowej. W przedstawionym stanie sprawy nie można dopatrzyć się rażącego naruszenia przez Prezydenta Miasta K. prawa obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Zachowane zostały bowiem przesłanki wydania zezwolenia, a mianowicie inwestycja, dla realizacji której udzielono zezwolenia, miała charakter zadania użyteczności publicznej, co wypełniało zasadniczą przesłankę przewidzianą w art. 3 ust. 1 ustawy, istniała także decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji. W tej sytuacji zarówno Wojewoda [...] orzekający w pierwszej instancji, jak i Minister Budownictwa w zaskarżonej decyzji, nieprawidłowo, w ocenie sądu, uznali, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 1982 r. narusza, w sposób rażący, prawo. W związku z powyższym sąd, z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.