I OSK 966/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Jerzy Krupiński (spr.) Marek Stojanowski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2007 sygn. akt II SA/Gd 490/06 w sprawie ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 490/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta S. z dnia [...], nr [...], przekształcającej prawo użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do nieruchomości gruntowej, zabudowanej domem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem gospodarczym, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...] o powierzchni [...] m2, położonej w S. przy ul. [...], stanowiącej własność skarżącej. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych: Ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] przekształcono prawo użytkowania wieczystego gruntu należącego do skarżącej w prawo własności. Przekształcenia dokonano na wniosek strony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r., nr 120, poz. 1299 ze zm.). Skarżąca domagała się jej uchylenia w trybie przepisu art. 155 K.p.a. Zdaniem organu administracyjnego I instancji, rozpatrującego żądanie skarżącej decyzja ta wywołała skutek cywilnoprawny w postaci przejścia własności nieruchomości na użytkownika wieczystego. Spowodowała też wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego. W takim stanie prawnym nie było możliwe uchylenie się przez stronę od skutków takiej decyzji, gdyż ponowne ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej wymagałoby uprzedniego nabycia własności tej nieruchomości przez gminę miejską S., co jednak nie miało miejsca. Organ wyraził pogląd, że uchylenie ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. nie będzie skutkowało nabyciem prawa użytkowania wieczystego przez samą skarżącą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując odmowną decyzję organu I instancji przytoczyło treść art. 155 K.p.a., na podstawie którego skarżąca wystąpiła o uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej i przyjęło, że w wyniku dokonanego przekształcenia prawo w postaci prawa własności nabyła skarżąca, natomiast gmina miejska S. nabyła prawo do żądania zapłaty za dokonane przekształcenie. Warunkiem zatem zmiany lub uchylenia w trybie art. 155 K.p.a. decyzji z dnia [...] była zgoda wszystkich podmiotów, które nabyły prawa z przedmiotowej decyzji, w tym także Miasta S.. To jednak zgody takiej nie wyraziło. Uwzględnienie wniosku nie byłoby możliwe również ze względu na interes społeczny, który przejawia się m.in. w niedoprowadzaniu do sytuacji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującego systemu prawnego. Przychylono się do poglądu organu I instancji, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki o charakterze cywilnoprawnym. Ewentualne cofnięcie wniosku o dokonanie przekształcenia mogło być skuteczne wyłącznie w toku postępowania administracyjnego przed uostatecznieniem się decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który rozpatrywał skargę I. P. na powyższą decyzję uznał, iż okoliczności faktyczne sprawy są niesporne a w szczególności to, że strona cofnęła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności pismem z dnia 3 lutego 2006 r. oraz w ślad za tym wniosła o uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta S. na podstawie art. 155 K.p.a. Bezspornie zatem czynności te miały miejsce już po wydaniu decyzji przekształceniowej. Zwrócono też uwagę na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 3293/02, oddalił skargę I. P. na decyzję SKO w S. z dnia [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji przekształceniowej. Zdaniem Sądu nie została w sprawie spełniona przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony, która przemawiałaby za wzruszeniem decyzji administracyjnej. Sąd powołując się na orzecznictwo NSA przyjął, że przepis ten może mieć zastosowanie kiedy istnieje możliwość wyboru korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, które nie pozostaje jednak w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym. W takim wypadku organ administracji działa w ramach uznania administracyjnego. W sprawie organy dokonały analizy wpływu ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej na ogólny porządek prawny i za trafny uznano pogląd, że uchylenie w tym trybie tejże decyzji doprowadzi do pogorszenia sytuacji strony, która mogłaby tym samym utracić wszelkie prawa do nieruchomości. Decyzja podjęta w trybie art. 155 K.p.a. nie może pogarszać sytuacji strony. Zaakceptowano też pogląd organów, że za nieuwzględnieniem wniosku skarżącej przemawia interes społeczny, wyrażający się w konieczności utrzymania właściwego porządku prawnego. Prawo własności podlega szczególnej konstytucyjnej ochronie, a jego odjęcie w drodze administracyjnej może wynikać jedynie z przepisów ustawy. Jest to wartość chroniona konstytucyjnie (art. 21 Konstytucji RP) i nie jest dopuszczalne pozbawianie jednostki tego prawa poza wypadkiem wywłaszczenia na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Sąd zwrócił uwagę, że własność przedmiotowej nieruchomości, która powstała na skutek decyzji o przekształceniu podlega ochronie przewidzianej w przepisach kodeksu cywilnego. Natomiast ani w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ani w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) nie przewidziano administracyjnego trybu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Tym samym ewentualne odzyskanie prawa własności przez Gminę S. podlega wyłącznie regulacji prawa cywilnego. Zwrócono też uwagę na to, że strona nie przedłożyła pisemnej zgody Prezydenta Miasta S. na uchylenie decyzji, z której Gmina S. nabyła określone prawa. Wyrażono też pogląd, że cofnięcie wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne już po jego zakończeniu nie wywołuje skutków, o których mowa w art. 105 § 2 K.p.a. W skardze kasacyjnej I. P. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisu art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na skutek udziału w rozpoznaniu sprawy sędziego nieuprawnionego - [...], która brała też udział w wydaniu wyroku w sprawie II SA/Gd 3293/02, toczącej się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku "również jako sędzia sprawozdawca i również ze skargi skarżącej i nie sporządziła z urzędu uzasadnienia wyroku" oraz przepisu art. 155 K.p.a. poprzez naruszenie interesu prawnego skarżącej. W oparciu o powyższe wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu podniesiono, że wbrew stanowisku WSA w Gdańsku, poza sporem jest, że wniosek skarżącej sformułowany na podstawie art. 155 K.p.a. znajduje swoje uzasadnienie w stanie faktycznym sprawy i w związku z tym nie było podstaw do oddalenia skargi, a strona wykazała przesłanki z tego przepisu w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Ponadto należało mieć na względzie, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, to o zakresie kontroli zaskarżonego orzeczenia decyduje wnoszący skargę kasacyjną, chyba że zachodzi nieważność postępowania. Zarzutami skargi oraz wskazanymi w skardze podstawami kasacyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny był związany, a przy tym Sąd nie posiadał kompetencji do ich precyzowania czy uzupełniania. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obliguje wnoszącego skargę nie tylko do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, którego zaistnienie wywiera wpływ na możliwą potencjalnie odmienną treść rozstrzygnięcia sądu I instancji. Dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez sąd administracyjny. Naruszenia prawa popełnione przez organy administracyjne mogą być natomiast podnoszone w skierowanej do właściwego miejscowo wojewódzkiego sądu administracyjnego skardze na wydane przez te organy orzeczenie. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuci sądowi I instancji naruszenie stosownych przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze, naruszenia przez organy wskazanych w niej przepisów. Podniesiony w skardze zarzut proceduralny sprowadzał się do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok dotknięty był wadą nieważności z powodu zasiadania w składzie orzekającym sędziego, który z mocy prawa był wyłączony. Skarżąca przywołała przy tym przepis art. 183 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., który stanowi, iż nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Z jednozdaniowego uzasadnienia tego zarzutu wynika, że chodzi tu o udział w orzekaniu sędziego WSA [...], która brała udział także w wydaniu innego wyroku o sygnaturze II SA/Gd 3293/02, w której autorka skargi kasacyjnej była również skarżącą i w której sędzia [...] jako sędzia sprawozdawca nie sporządziła uzasadnienia wyroku. Tak postawiony zarzut nie może zostać uznany za postawiony zgodnie z wymogami art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jako że nie wskazano przepisu, który powoduje, że wskazana imiennie sędzia była wyłączona od udziału w rozpoznaniu sprawy z mocy ustawy. Z uwagi jednak na obowiązek brania przez Naczelny Sąd Administracyjny pod uwagę z urzędu nieważności postępowania należało rozważyć kwestie związane z ewentualnym wadliwym składem Sądu I instancji. Zagadnienie wyłączenia sędziego z mocy samej ustawy reguluje przepis art. 18 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach: 1. w których jest stroną lub pozostaje z jedną z nich w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy oddziałuje na jego prawa lub obowiązki, 2. swojego małżonka, krewnych lub powinowatych w linii prostej, krewnych bocznych do czwartego stopnia i powinowatych bocznych do drugiego stopnia, 3. osób związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli, 4. w których był lub jest jeszcze pełnomocnikiem jednej ze stron, 5. w których świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron lub jakiekolwiek inne usługi związane ze sprawą, 6. w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator, 7. w których brał udział w rozstrzyganiu sprawy w organach administracji publicznej. Przytoczenie powyższych przesłanek było o tyle konieczne, że skarżąca nie wskazała expressis verbis który z punktów przepisu art. 18 § 1 P.p.s.a. wchodzi w grę, a przepis art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. obejmuje wszystkie wypadki, w których w rozpoznaniu sprawy uczestniczył sędzia podlegający wyłączeniu na podstawie którejkolwiek przesłanki z cytowanego przepisu art. 18 § 1 P.p.s.a. Analizując przesłanki wyłączenia sędziego z mocy ustawy należało stwierdzić, iż postawiony zarzut kasacyjny nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie stanowi podstawy wyłączenia sędziego fakt, że orzekał już w innych sprawach z udziałem tej samej strony i w sprawach tych zapadały niekorzystne dla tej strony rozstrzygnięcia. Takiego poglądu nie da się wyprowadzić z żadnego z przypadków wskazanych w art. 18 § 1 P.p.s.a. Z załączonego do akt wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 3293/02 wynika, iż w sprawie tej istotnie orzekała sędzia [...], ale przedmiotem postępowania była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zapadła w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Chodziło tu zatem o zupełnie inną rodzajowo sprawę, która dotyczyła wprawdzie tej samej decyzji ostatecznej, która jest przedmiotem niniejszego postępowania, ale sprawa ta dotyczyła decyzji podjętej w trybie przepisów dotyczących stwierdzania nieważności decyzji ostatecznych. Niniejsza sprawa dotyczy natomiast kontroli legalności decyzji zapadłej na podstawie art. 155 K.p.a. Postępowanie toczące się na podstawie tego ostatniego przepisu stanowi wprawdzie jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych, ale jak trafnie podkreśla się w doktrynie, system ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko jednego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie (zob. B. Adamiak, J, Borkowski: KPA. Komentarz., wyd. C. H. Beck, Warszwa 2002, str. 665). Oznacza to, że uruchomienie jednego z trybów nadzwyczajnych powoduje wszczęcie nowej sprawy administracyjnej, a rozstrzygnięcie ostateczne zapadłe w takiej sprawie może być każdorazowo poddane kontroli sądowoadministracyjnej, w toku której nie jest wyłączona możliwość orzekania przez tego samego sędziego, który dokonywał już kontroli legalności rozstrzygnięcia zapadłego co do tej samej decyzji w innym trybie jej weryfikacji. Na marginesie należy także zauważyć, iż przepis art. 18 § 1 P.p.s.a. nie przewiduje wyłączenia sędziego nawet w wypadku powtórnej kontroli legalności decyzji administracyjnej zapadłej w tej samej sprawie po uprzednim uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia organu administracyjnego i po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Przepisów o wyłączeniu sędziego z mocy ustawy nie należy też mylić z przesłankami wyłączenia sędziego wynikającymi z art. 283 P.p.s.a., jako że ta ostatnia regulacja dotyczy tylko i wyłącznie instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego a nie zwykłego postępowania rozpoznawczego, które toczyło się przed sądem I instancji. Drugi z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, a mianowicie naruszenie przepisu art. 155 K.p.a. nie został w jakikolwiek sposób uzasadniony. Skarżąca nie dostrzegła przy tym, iż jest to przepis prawa materialnego, zamieszczony wprawdzie w ustawie procesowej, ale nie pozbawiającej go przez to takiego charakteru. W takim wypadku należało stosownie do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazać na czym polegało jego naruszenie (na błędnej wykładni lub na niewłaściwym zastosowaniu, względnie na bezpodstawnej odmowie zastosowania w ustalonym stanie faktycznym), a tego skarżąca nie uczyniła. W takim wypadku Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku a nawet prawa (związanie granicami skargi kasacyjnej – art. 183 § 1 P.p.s.a.) samodzielnego ustalania co autor skargi kasacyjnej miał na myśli formułując zarzut naruszenia wskazanego przepisu. Zarzut naruszenia art. 155 K.p.a. nie zawierał uzasadnienia i w dodatku podniesiono go w niedookreślonym co do formy tego naruszenia kształcie. Zarzutu naruszenia art. 155 K.p.a. nie sposób zatem uznać za zarzut zawierający usprawiedliwione podstawy. Wobec stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.