II OSK 274/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska ( spr. ) Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 10 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Go 374/05 w sprawie ze skargi Z. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za składowanie odpadów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Z. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. kwotę 2.500. (słownie: dwa tysiące pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Go 374/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Z. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] października 2004 r., znak: [...], w przedmiocie opłaty ze składowania odpadów. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że Marszałek Województwa Lubuskiego w dniu [...] lipca 2004 r. decyzjami Nr [...]. [...], [...] wymierzył Z. w G.. opłaty w kwotach 76 771,91 zł za I kwartał 2002 r., 89 792,24 zł za II kwartał 2002 r., 87 109,91 zł za III kwartał 2002 r. i 73 302, 81 zł za IV kwartał 2002 r. wraz z odsetkami za zwłokę za składowanie odpadów na składowisku odpadów G., na podstawie art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 275, art. 281 ust. 1 i art. 288 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) w związku z art. 21 § 3, art. 51 § 1 i art. 53 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2001 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. Nr 130, poz. 1453). Po rozpatrzeniu odwołania Z., decyzjami z dnia [...] października 2004 r. Nr [...]. [...], [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy zaskarżone decyzje. Organ odwoławczy uznał, że w czasie od 1 stycznia 2002 r. do 31 marca 2003 r. obowiązywało powołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2001 r. i wbrew zarzutom zawartym w odwołaniach było ono w niniejszej sprawie podstawą do wydania decyzji w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska. Na powyższą decyzję ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wystąpił Z. Zakwestionował zastosowanie przez organy przepisów rozporządzenia z dnia 9 października 2001 r. jednocześnie podnosząc, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP. Sąd uznał, iż skarga jest niezasadna. W art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1985) ustawodawca określił termin wejścia w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska na dzień 1 października 2001 r. z wyjątkiem art. 201–219 i 401 ust. 2, które miały wejść w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Wśród przepisów, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. jest także sporny przepis art. 290 ust. 4 ustawy, określający termin ogłoszenia rozporządzenia Rady Ministrów w przedmiocie opłat za korzystanie ze środowiska. W ocenie Sądu I instancji przepisy te należy interpretować w ten sposób, że opłaty za korzystanie ze środowiska w 2002 r. zostały wprowadzone z dniem 1 stycznia 2002 r. na podstawie ustawy – Prawo ochrony środowiska i rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów, bez zachowania trybu wcześniejszego ogłoszenia stawek jednostkowych. Przyjęcie takiej wykładni wynika z luki prawnej. Ustawa wprowadzająca w życie ustawę – Prawo ochrony środowiska nie rozstrzyga kwestii niezachowania przez ww. rozporządzenie terminu określonego w ust. 4 art. 290, w sytuacji gdy przepis ten wchodził w życie dopiero w dniu 1 stycznia 2002 r. Sąd I instancji wskazał też na przepis art. 285 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Stanowi on, iż podstawą wyliczenia kwoty należnej opłaty za korzystanie ze środowiska (w tym za składowanie odpadów – art. 273 ust. 1 pkt 4) są stawki obowiązujące w okresie, w którym podmiot korzysta ze środowiska w sposób powodujący powstanie obowiązku dokonania opłaty. Prezentując przedstawione wyżej stanowisko Sąd powołał się też na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 lutego 2003 r. TKU 1/02, OTK-A 2003, gdzie wyrażony został pogląd zbliżony z wyrażonym przez Sąd. Z przepisu tego wynika wprost, że istotne są stawki "obowiązujące w rzeczywistym czasie, za który są wymierzane", a nie stawki obowiązujące w dniu naliczania opłaty. Sąd stwierdził także, iż w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska. Postanowieniem z dnia 22 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. z urzędu sprostował wyrok z dnia 10 listopada 2005 r. w ten sposób, że dodał numery zaskarżonych decyzji, tj.: [...], [...], [...]. Powołanie w sentencji wyroku tylko numeru sprawy [...] ma charakter oczywistej pomyłki pisarskiej wymagającej sprostowania, w sytuacji łącznego rozpoznania skarg na te decyzje. Od powyższego wyroku Z. Sp. z o.o. w G. złożył skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia zgodnego z wnioskiem skarżącego, zawartym w skardze do Sądu I instancji. Skarżąca Spółka wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania za obie instancje. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 290 § 2 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085) polegającą na przyjęciu, że ustawa "wprowadzająca" nie rozstrzyga kwestii stosowania art. 290 § 4 Prawa ochrony środowiska, odnośnie terminu ogłoszenia rozporządzenia. W ślad za tym nastąpiło błędne przyjęcie, że istnieje luka prawna pozwalająca przyjąć, że opłaty za korzystanie ze środowiska zostały wprowadzone z dniem 1 stycznia 2002 r., ale bez przewidzianego w art. 290 § 4 ustawy trybu wprowadzania rozporządzeń wykonawczych w pierwszym roku stosowania ustawy oraz przyjęcie, że ustawodawca miał prawo wydać rozporządzenie z dnia 9 października 2001 r. jedynie na podstawie art. 290 § 2 z pominięciem przepisu art. 290 § 4, pomimo że wszystkie przepisy art. 290 ustawy weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. W skardze kasacyjnej zarzucono błędne przyjęcie, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2001 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska było aktem obowiązującym od 1 stycznia 2002 r. oraz zarzucono wadliwą analogię do art. 222 Konstytucji RP, oraz niezastosowanie art. 92 Konstytucji w zw. z art. 8, art. 83 i art. 87 Konstytucji, pomimo uznania, że powołane rozporządzenie inaczej kształtuje w 2002 r. obowiązki skarżącego, niż to wynika z art. 290 Prawa ochrony środowiska, a tym samym jest z tą ustawą sprzeczne. Pismem z dnia 13 lutego 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. złożyło odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Granice postępowania kasacyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej podstawy. Stosownie bowiem do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek powodujących nieważność postępowania. Postępowanie kasacyjne będzie się zatem ograniczać do zbadania zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut sprowadza się w zasadzie do dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni "art. 290 § 2 i 4" ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska (...). 1. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy przede wszystkim zauważyć, że art. 290 cyt. ustawy składa się z czterech ustępów a nie paragrafów. Nadto ustęp 2 podzielony został na dwa punkty i pięć podpunktów oznaczonych literami od a–e. Wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał punktu a także litery przepisu, który jego zdaniem został przez Sąd niewłaściwie zinterpretowany. Uniemożliwia to Sądowi odniesienie się do tej części zarzutu, tym bardziej że z uzasadnienia tego zarzutu nie wynika na czym miałaby polegać błędna wykładnia tego przepisu. Zawiera on bowiem jedynie delegacje dla Rady Ministrów do wydania aktów wykonawczych. W związku z przedstawionym wyżej sformułowaniem zarzutu, w części dotyczącej ust. 2 art. 290 cyt. ustawy, należy jeszcze przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. 2. Za nietrafny uznać również należy zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni ust. 4 art. 290 cyt. ustawy w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska (...) a także naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ust. 4 art. 290 ustawy – Prawo ochrony środowiska wskazany został termin corocznego ogłaszania rozporządzeń określających jednostkowe stawki opłat. Ogłoszenie to winno nastąpić do "30 września roku poprzedzającego rok od którego mają obowiązywać nowe stawki". Poza sporem jest, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2001 r. – w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska wydane zostało z naruszeniem tego terminu i na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, która ogłoszona została w dniu 20 czerwca 2001 r., zaś ww. przepis art. 290 wszedł w życie dopiero od 1 stycznia 2002 r. Jednakże wbrew zawartym w skardze kasacyjnej twierdzeniom taka procedura legislacyjna jest prawidłowa. Stosownie do brzmienia art. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. – o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718) możliwym jest wydanie aktu wykonawczego przed wejściem w życie podstawy prawnej do jego wydania. Wskazany wyżej przepis wyraźnie bowiem stanowi, że "akty normatywne wydawane na podstawie ustaw można ogłaszać w okresie od dnia ogłoszenia danej ustawy a przed dniem jej wejścia w życie, akt taki nie może wejść w życie wcześniej niż ustawa". Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska została ogłoszona 20 czerwca 2001 r., zatem od tej daty do dnia 31 grudnia 2001 r. mogły być wydawane i ogłaszane akty wykonawcze wydawane na jej podstawie. Tak więc, skoro art. 290 ust. 4 ww. ustawy wchodził w życie od 1 stycznia 2002 r. wydane na jego podstawie rozporządzenie mogło wejść w życie tylko z tą samą datą. Zgodnie z treścią § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2001 r. rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Dodać również należy, że wydanie omawianego wyżej rozporządzenia we wskazanym wyżej trybie z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2002 r. było konieczne. Inaczej brak byłoby przepisów określających wysokość opłat za składowanie odpadów, odprowadzanie ścieków a także zanieczyszczeń do powietrza. Uwzględniając powyższe uznać należy, iż brak było przeszkód natury prawnej do wydania i ogłoszenia omawianego rozporządzenia Rady Ministrów przed dniem 1 stycznia 2002 r. z jednoczesnym określeniem daty jego wejścia w życie od dnia 1 stycznia 2002 r. 3. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut, że wobec wydania przez Radę Ministrów przedmiotowego rozporządzenia po terminie określonym w ustępie 4 art. 290, przepisy te nie mogą mieć zastosowania do sytuacji zaistniałych w 2002 r. Zauważyć w związku z powyższym należy, że obowiązek uiszczania opłat przez podmioty korzystające ze środowiska przewidziany został w art. 275 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Jest to więc obowiązek ustawowy. Podstawę wyliczenia należnej opłaty za korzystanie ze środowiska stanowią stawki obowiązujące w okresie, w którym dany podmiot korzysta ze środowiska. Ogłoszenie rozporządzenia z dnia 9 października 2001 r. – w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska po terminie określonym w ust. 4 art. 290 ustawy – Prawo ochrony środowiska, tj. po dniu 30 września nie stanowi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenia ww. przepisu. Artykuł 290 ust. 4 cyt. ustawy wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Ma on zastosowanie ex nunc i zawarty w nim termin dotyczy aktów prawnych wydawanych po 1 stycznia 2002 r. Racjonalny ustawodawca nie mógł bowiem odnieść warunku dochowania tego terminu do pierwszego wydanego na podstawie ustawy rozporządzenia. Przyjęcie zaproponowanego w skardze kasacyjnej poglądu, że przepisy omawianego rozporządzenia – z uwagi na wydanie go po upływie terminu określonego w ust. 4 art. 290 cyt. ustawy – nie będą mogły mieć zastosowania w 2002 r. doprowadziłoby do sytuacji, że nie mógłby być realizowany wynikający z ustawy obowiązek uiszczania przez podmioty korzystające ze środowiska stosownych opłat. Nie sposób też przyjąć sugestii skarżącego, że ustawodawca celowo zwolnił podmioty korzystające ze środowiska z obowiązku uiszczania przedmiotowych opłat za rok 2002 r. Brak jest ku temu nie tylko podstaw prawnych – jak to wyżej wykazano – ale również i racjonalnych. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione wobec czego na zasadzie art. 184 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.