VI SA/Wa 919/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2005r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. S. w [...]. Wniosek z dnia [...] grudnia 2004 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego skarżący J. K. skierował do Urzędu [...] Wydziału Infrastruktury, podając iż wniosek dotyczy pawilonu usług kaletniczych o określonych wymiarach, położonego przy ul. S. [...], a planowany okres zajęcia to czas od 1 stycznia 2005 r. do 31 marca 2005 r. Do wniosku dołączony został plan – rzut fundamentów pawilonu, którego dotyczyć miało zezwolenie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Prezydent [...], na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i uchwały Nr XXXI/666/2004 rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, zezwolił skarżącemu na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] róg ul. S. w [...] o powierzchni 45,35 m2 na okres wskazany we wniosku o wydanie zezwolenia. Jednocześnie zobowiązano skarżącego do dokonania opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 1.632,60zł według wskazanego wyliczenia. Do decyzji dołączono, jako integralną część decyzji, Warunki zajęcia pasa drogowego na umieszczenie pawilonu usług kaletniczych w pasie drogowym ul. [...] róg ul. S. w [...]. Jak podniósł, w złożonym od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego odwołaniu, skarżący pomimo że decyzja jest teoretycznie zgodna z jego wnioskiem, to narusza prawo, gdyż procedura przewidziana w ustawie o drogach publicznych nie ma zastosowania w stanie faktycznym występującym w sprawie, a w konsekwencji brak jest przeszkód prawnych do zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości przy ul. S. [...]. Umowę taką, zawartą po zakupieniu od osoby fizycznej pawilonu, posiadał lecz wygasła ona dnia 31 grudnia 2004 r. Skarżący argumentował, że ustawa o drogach publicznych, w szczególności art. 38 – 40 tej ustawy nie mają zastosowania w sytuacji, gdy budynki znalazły się w pasie drogowym w efekcie zmian planu zagospodarowania przestrzennego, a zostały wzniesione, zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich wzniesienia. Budynek, którego dotyczył wniosek, został wzniesiony w 1975 r. zaś teren na którym się znajduje został włączony do tzw. pasa drogowego przy kolejnej zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zakwestionował również legalność i celowość ustalenia pasa drogowego o szerokości od 8 do 10 m. i stwierdził że jest ono wątpliwe, gdy idzie o cel określony w art. 4 pkt 1 ustawy o d.p., dla którego pas drogowy się ustala. Przepis art. 38 ustawy o d.p. nie może stanowić podstawy ograniczenia praw właścicieli do władania budynkami poprzez zobowiązanie ich do wnoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego za teren, na którym te budynki się znajdują. Dodał, że przepisy art. 38 ust. 3 i art. 40 ustawy o drogach publicznych normują sytuację, gdy zabudowa następuje po ustaleniu pasa drogowego na co wskazuje termin, którym posłużył się ustawodawca, traktując o "lokalizowaniu" obiektów. Przez zajęcie pasa drogowego nie może być rozumiana sytuacja, gdy wcześniej posadowiony budynek znalazł się w pasie drogowym w następstwie zmian planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący stwierdził, że zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, a jego zadaniem było uregulowanie sytuacji incydentalnych o przemijającym charakterze. W związku z tym opłata za zajęcie pasa drogowego nie może odnosić się do budynków, które przeznaczone są do wieloletniego użytkowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...]. Organ podkreślił, że sprawa została rozstrzygnięta została zgodnie z wnioskiem strony, obowiązującymi przepisami, a opłata została prawidłowo wyliczona. Odnosząc się do zarzutów strony, organ wskazał że obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wynika wprost z art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6 i ust. 11 ustawy o drogach publicznych. SKO w W. wyjaśniło, że nie może być przedmiotem postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, kwestia możliwości zawarcia umowy dzierżawy terenu pomiędzy skarżącym jako właścicielem pawilonu oraz właścicielem terenu, na którym ten pawilon jest usytuowany. Nie jest też przedmiotem decyzji kwestia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem te można podważać jedynie w toku jego opracowania. Organ podkreślił, że przepis art. 38 na który powołuje się skarżący, zgodnie z którym istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia nie związane z drogą lub obsługa ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie i stan faktyczny w sprawie nie były kwestionowane ani przez organ I instancji, ani przez organ odwoławczy. Jednakże obiekty, o których stanowi przepis cytowany również podlegają regulacjom ustawy o drogach publicznych zarówno dotyczącym zezwoleń jak też opłat. Organ odniósł się też do argumentów skarżącego dotyczących krótkotrwałego charakteru zajęcia pasa drogowego i nie podzielił zaprezentowanego przez skarżącego stanowiska. W ustawie przewidziano bowiem w art. 40 ust. 5 ustawy o d.p. opłaty roczne za zajęcie pasa drogowego dla zajęć długotrwałych, nie przewidziano natomiast żadnych górnych granic czasowych zajęcia. Organ podkreślił, że pawilon kaletniczy, którego dotyczy zezwolenie jest obiektem z założenia czasowym, gdyż wybudowano go na działce wydzierżawionej na czas określony 20 lat – umowa wygasła w dniu 1 stycznia 2005 r. i przewidywała w § 6 możliwość budowy wyłącznie obiektów o charakterze tymczasowym i konieczność ich usunięcia przez dzierżawcę przed terminem wygaśnięcia umowy, zaś plan realizacyjny określał wznoszony pawilon jako kiosk handlowy. SKO w [...] zauważyło ponad to, że uchylenie decyzji I instancji spowodowałoby sytuację, w której skarżący zajmuje pas drogowy bez zezwolenia, co skutkowałoby koniecznością wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 10 krotności ustalonej opłaty. W skardze do sądu administracyjnego J. K. domagał się uchylenia decyzji SKO w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] względnie stwierdzenia nieważności tych decyzji. Zarzucił: - rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 38, 39 i 40 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że ustawa ta ma zastosowanie również do obiektów budowlanych, które znalazły się w pasie drogowym wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, a zostały wzniesione przed wejściem w życie wskazanej ustawy, zgodnie z pozwoleniem na budowę jako obiekty nieusytuowane w pasie drogowym - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. w związku z art. 6 Kpa. poprzez dokonanie arbitralnej i nie znajdującej uzasadnienia w literalnym tekście ustawy o drogach publicznych, interpretacji ustawy o drogach publicznych, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wadliwej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na zarzuty podniósł, że przepis art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poddaje opłacie każde bez wyjątku zajęcie pasa drogowego, a brak jest przepisu który ustanawiałby wyjątek dla umieszczania w pasie drogowym obiektów, o których mowa w art. 38 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd, dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) tj. pod względem zgodności decyzji z prawem, nie dopatrzył się naruszenia prawa tak materialnego, jak i procesowego, a zatem skarga nie jest uzasadniona. Skarżący J. K., będąc właścicielem pawilonu handlowego przy ul. S. [...] w [...] położonego w pasie drogowym, wobec zbliżającego się terminu wygaśnięcia umowy dzierżawy gruntu, na którym pawilon jest posadowiony i otrzymanej odmowy zawarcia kolejnej umowy dzierżawy, wystąpił do Prezydenta [...] z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej a przede wszystkim ze złożonego odwołania od zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, skarżący pragnął uniknąć sytuacji, w której organ uzna, że pawilon pozostaje w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi i nałoży za tak stwierdzony stan faktyczny karę. Pozostawał również w przekonaniu, że w jego konkretnej sytuacji ma zastosowanie przepis art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ), zgodnie z którym istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie, a jeśli tak to nie wymagane jest w takiej sytuacji uzyskanie zezwolenia, a tym bardziej nieprzewidziana jest możliwość nałożenia opłaty za zajmowanie pasa drogowego. Skarżący oczekiwał zatem potwierdzenia swego stanowiska stosowną decyzją organu. Powołany wyżej przepis art. 38 ustawy o d.p. formułuje klauzulę generalną możliwości pozostania w pasie drogowym w dotychczasowym stanie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń nie związanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu pod warunkiem wszakże, nie powodowania przez te obiekty lub urządzenia zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego i zakłóceń wykonywania zadań zarządu drogi. Tego rodzaju formuła ma charakter ogólnego, warunkowego przyzwolenia, wymagającego zindywidualizowania, a jeśli tak, to podmiot zajmujący pas drogowy obowiązany jest wystąpić do właściwego organu o wyrażenie zezwolenia na to zajmowanie w trybie art. 40 ust. 1 ustawy o d.p. Tylko bowiem w drodze zezwolenia na zajęcie pasa drogowego lub odmowy jego wydania może nastąpić ocena, czy w konkretnym, indywidualnym przypadku następuje stan, o którym mowa w art. 38 ust. 1 cyt. ustawy, a więc czy istniejący obiekt budowlany lub urządzenie nie powoduje zagrożenia lub utrudnienia ruchu drogowego, czy zadań zarządzania drogą. Organ nie ocenia zatem możliwości zlokalizowania obiektu/urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, lecz ocenia możliwość pozostawania tych urządzeń w pasie drogowym i w następstwie pozytywnej oceny co do możliwości pozostawania obiektu/urządzenia w pasie drogowym wydaje zezwolenie. Inne rozumowanie czyniłoby przepis art. 38 ust. 1 ustawy o d.p. martwym, ponieważ stworzony zostałby w ten sposób brak możliwości oceny, czy dany budynek lub urządzenie kwalifikuje się, według wymogów tego przepisu, do pozostawania w pasie drogowym/zajmowania pasa drogowego, czy też nie. Jak stanowi natomiast art. 40 ust. 3 ustawy o d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Brak jest podstaw do zwolnienia od opłat obiekty budowlane lub urządzenia, które jak organ uznał, mogą w dalszym ciągu pozostawać w pasie drogowym, co skutkować winno, jak już wyżej powiedziano, decyzją zezwalającą na zajęcie pasa drogowego i nałożeniem opłaty wyliczonej na podstawie art. 40 ust. 11 cyt. ustawy. Dodatkowo, należy mieć na uwadze przepis art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 oraz z 2004 r. Nr 162, poz. 1692 ) – p.p.s.a. zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności postępowania. W rozpatrywanej sprawie, skarżona jest decyzja rozstrzygająca sprawę zgodnie z wnioskiem strony ponieważ zezwala skarżącemu na zajęcie pasa drogowego i ustala opłatę za okres wskazany w decyzji, a odpowiadający okresowi podanemu we wniosku. Skarżący nie kwestionuje wysokości opłaty, lecz samą zasadę wydawania zezwolenia w podanym przez niego stanie faktycznym i prawnym. Nie może to jednak zmienić faktu, iż decyzja zaskarżona rozstrzyga zgodnie z wnioskiem skarżącego o jego prawach, a Sąd w przypadku ewentualnego uchylenia tejże decyzji orzekałby de’facto na jego niekorzyść. Jedynie stwierdzenie przez Sąd wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa stanowiłoby podstawę do wyeliminowania jej oraz decyzji utrzymanej w mocy z obrotu prawnego, jednak takiego naruszenia Sąd nie dopatrzył się. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.