II SA/Rz 945/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 1 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] oraz uchyla postanowienie Starosty z dnia [...] grudnia 2003 r. nr[...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 945/06 Uzasadnienie Przedmiotem skargi J. S. jest decyzja Wojewody z [...].03.2004r. w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych. W sprawie tej decyzją z dn.[...].03.2003r. Nr [...] działająca z upoważnienia Starosty Kierownik Referatu Ewidencji Powiatowego Urzędu Pracy w R. orzekła o uznaniu z dniem [...].01.2003r. J. S. za osobę bezrobotną oraz przyznała mu zasiłek dla bezrobotnych od dnia 8.02.2003r. w wysokości 587,90 zł miesięcznie. Decyzją Kierownika Działu Rejestracji i Ewidencji w Powiatowym Urzędzie Pracy w R., działającego z upoważnienia Starosty z dn.[...].08.2003r. Nr [...] orzeczono o utracie przez J. S. prawa do zasiłku od dnia 8.08.2003r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. J. S. w dn.[...].12.2003r. skierował do Powiatowego Urzędu Pracy w R. pismo, załączając do niego prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w R. sygn. [...] z dn.[...].10.2003r. zmieniający decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z dn.[...].01.2003r. Nr [...] w ten sposób, że przyznano J. S. prawo do zasiłku chorobowego od dnia 25.01.2003r. na okres trzech miesięcy i wniósł o "przedłużenie okresu bezrobotnego" od dnia 8.08.2003r. do dnia 5.11.2003r. z prawem do zasiłku. Postanowieniem z [...].12.2003r. działający z upoważnienia Starosty Zastępca Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w R. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją własną z dn.[...].01.2003r. Nr [...] o uznaniu J. S. za osobę bezrobotną i o przyznaniu mu zasiłku. W postanowieniu wskazano m.in. na art.145 § 1 pkt 5 ustawy z dn.14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). Organ I instancji decyzją z [...].01.2004r. Nr [...] orzekł we wznowionym postępowaniu o uchyleniu decyzji własnej z dn.[...].01.2003r. Nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i przyznania zasiłku dla bezrobotnych oraz o odmowie uznania za osobę bezrobotną od dnia 31.01.2003r. a także o odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych od dnia 8.02.2003r.. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się m.in. na art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. uznając, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dacie wydania decyzji ostatecznej, nie znane organowi zatrudnienia, który ją wydał. Wywiedziono, iż z treści wyroku Sądu Rejonowego w R. [...] oraz stosownego zaświadczenia wystawionego przez ZUS Oddział w R. wynika, iż J. S. pobrał zasiłek chorobowy za okres od dnia 1.08.2002r. do dnia 24.04.2003r.. Przytaczając definicję osoby bezrobotnej wskazano na aspekt jej zdolności do podjęcia zatrudnienia i skonkludowano, iż J. S. w dn.[...].01.2003r. nie był osobą zdolną do podjęcia pracy, skoro w tym samym czasie był uprawniony do zasiłku chorobowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S., zarzucając decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, wnosząc o uchylenie decyzji I instancji i uznanie odwołującego się za osobę bezrobotną od dnia 24.04.2003r. i przyznanie mu prawa do zasiłku, względnie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. J. S. zakwestionował stanowisko I instancji, iż zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania z art.145 § 1 pkt 5 k.p.a., jako że w dacie wydawania pierwotnej decyzji z dn.[...].01.2003r. nie istniał wyrok sądu powszechnego w kwestii jego zasiłku chorobowego. O toczącym się postępowaniu przed tym sądem odwołujący się informował organ I instancji, a kiedy wyrok sądu powszechnego się uprawomocnił doręczył go niezwłocznie organowi. Decyzją z dn.[...].03.2004r. Nr [...] Wojewoda rozpoznając odwołanie J. S. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił tezy zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej, iż odwołujący się nie był osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia, skoro sąd powszechny przyznał mu zasiłek chorobowy m.in. za okres, kiedy uprzednio organ zatrudnienia przyznał mu zasiłek dla bezrobotnych, uznając go jednocześnie za osobę bezrobotną, a więc zdolną do podjęcia zatrudnienia. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie J. S. domagając się uchylenia decyzji organu I i II instancji i uznanie skarżącego za osobę bezrobotną od dnia 24.04.2003r. i przyznanie mu od tego dnia zasiłku dla bezrobotnych, względnie o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. J. S. zarzucił organom naruszenie prawa materialnego, w szczególności art.2 ust.1 pkt 2 lit. c ustawy z 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednol. Dz.U. Nr 58 z 2003r., poz.514 ze zm., zwana dalej Uzpb), naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art.151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zachodzą wskazane tam przesłanki do wznowienia postępowania oraz brak wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, a także nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. W skardze powtórzono w istocie zarzuty zawarte w odwołaniu. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, która została zarejestrowana do sygn. II SA/Rz 234/04. Na rozprawie sądowej w dn.29.06.2005r. pełnomocnik wojewody okazała decyzję tegoż organu wydaną na podstawie art.54 § 3 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), która organ miał uwzględnić skargę J. S. Skarżący oświadczył, iż decyzji tej jeszcze nie otrzymał i z tego względu się wobec niej nie oświadcza. WSA w Rzeszowie postanowieniem z dn.9.09.2005r. zawiesił postępowanie zarejestrowane do sygn. II SA/Rz 234/04, albowiem J. S. zaskarżył decyzję Wojewody z dn.[...].06.2005r. Nr[...], a sprawę tę zarejestrowano do sygn. II SA/Rz 700/05. W/w decyzją wojewoda uchylił własną decyzję z dn.[...].03.2004r. Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty z dn.[...].01.2004r. Nr [...] oraz umorzył postępowanie wznowione przez organ I instancji. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art.54 § 3 Ppsa. W uzasadnieniu tej decyzji przytoczono zwięźle stan faktyczny sprawy oraz uznano, iż nie zaistniały okoliczności przewidziane w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a., które dawałyby podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu I instancji z dn.[...].01.2003r.. W szczególności wywiedziono, iż nową okolicznością nie jest wyrok sądu powszechnego w przedmiocie zasiłku chorobowego dla skarżącego, albowiem wyrok ten został wydany w dn.[...].10.2003r. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. S., zarzucając tej decyzji naruszenie prawa materialnego, a to art.2 ust.1 pkt 2 lit. c Uzpb, naruszenie prawa procesowego, a to art.145 § 1 pkt 5 i art.151 § 1 pkt 2 przez przyjęcie iż zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania oraz brak wydania decyzji rozstrzygającej sprawę po wznowieniu merytorycznie, a także nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w części umarzającej postępowanie wznowione i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia "w zakresie uznania skarżącego za osobę bezrobotną od 24.04.2003r. i przyznania od tej daty zasiłku dla bezrobotnych. Eksponując złożony przez siebie wniosek o uznaniu go za osobę bezrobotną od 24.04.2003r. skarżący uznaje, iż zaskarżona decyzja niezasadnie umarza postępowanie w sprawie, nadto wydana została z naruszeniem art.145 § 1 pkt 8 k.p.a.. J. S. wywodzi, że decyzja źródłowa z [...].01.2003r. w przedmiocie jego statusu jako osoby bezrobotnej została wydana w oparciu o decyzję ZUS Oddział w R., a skoro ta decyzja uległa zmianie, stosownej korekcie należało poddać także decyzję źródłową. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, a podniesione zarzuty za chybione. Wskazano w nim, iż z obrotu prawnego organ odwoławczy wyeliminował decyzje pozbawiające J. S. statusu bezrobotnego, za nieuzasadniony więc uznać należy zarzut naruszenia prawa materialnego. Podobnie oceniono zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art.151 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro umorzono postępowanie wznowieniowe, albowiem brak było podstaw do jego prowadzenia. Za nieuzasadnione uznano wnioski skarżącego o przekazaniu sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrokiem z 18.07.2006r. II SA/Rz 700/05 WSA w Rzeszowie uznał skargę J. S. na decyzję Wojewody z [...].06.2005r. Nr [...] wydaną w trybie art.54 § 3 Ppsa za uzasadnioną i uchylił w/w decyzję. Wyrok ten uprawomocnił się. Z tej przyczyny WSA w Rzeszowie postanowieniem z 24.10.2006r. podjął zawieszone postępowanie do sygn. II SA/Rz 234/04, a stosownym zarządzeniem dokonano zmiany sygnatury sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z [...].03.2004r. w ten sposób, że prowadzona jest ona do sygn. II SA/Rz 945/06. Pismem z 18.01.2007r. J. S. podtrzymał złożoną skargę na decyzję Wojewody objętą kontrolą Sądu do sygn. II SA/Rz 945/06 i wniósł o dopuszczenie dowodu z akt sprawy II SA/Rz 700/05 (w piśmie podano oczywiście błędną sygnaturę akt). Skarżący wywodził w tym piśmie, iż decyzja organu I instancji w przedmiocie uznania go za osobę bezrobotną winna być skorygowana z uwzględnieniem okresu czasu, za który pobierał zasiłek chorobowy, a wynikający z treści wyroku Sądu Rejonowego w R. [...]. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Podlega ona rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Orzekające w sprawie organy wydawały decyzje w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Jest to tryb weryfikacji decyzji ostatecznej z uwagi na wadliwość postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji. Decyzja ostateczna korzysta z przymiotu względnej trwałości, bowiem w myśl art.16 § 1 zdanie 2 k.p.a. uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w przepisach szczególnych. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, jak i z postanowienia organu I instancji o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Starosty z dn.[...].01.2003r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu mu zasiłku dla bezrobotnych wynika jednoznacznie, iż za przesłankę wznowienia, a w konsekwencji za powód do uchylenie w/w decyzji, przyjęto normę art.145 § 1 pkt 5 k.p.a.. W myśl tego przepisu wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną, gdy wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Aby więc wznowić postępowanie, w związku z art.145 § 1 pkt 5 k.p.a., muszą zajść łącznie następujące przesłanki: 1) sprawa zakończyła się decyzją administracyjną ostateczną, 2) istniały w dniu wydania tej decyzji takie okoliczności faktyczne lub dowody, które nie były znane organowi, 3) wyszły one na jaw po dniu wydania decyzji, 4) okoliczności te i dowody mają mieć znaczenie "istotne" dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem sądu nietrafne jest stanowisko obu orzekających w sprawie organów, że okoliczności mające charakter nowych dla rozstrzygnięcia istniały w dniu wydawania decyzji w przedmiocie uznania skarżącego za osobę bezrobotną i przyznającą mu zasiłek dla bezrobotnych. Nie można przyjąć, tak jak uczyniły to organy, że okolicznością tą jest fakt niezdolności skarżącego do podjęcia zatrudnienia w dacie rejestracji, wobec faktu przyznania skarżącemu zasiłku chorobowego z datą wsteczną, poprzedzającą datę wydania decyzji uznającej go za osobę bezrobotną i przyznającej zasiłek dla bezrobotnych. Nie ulega wątpliwości, że zasiłek chorobowy przyznano skarżącemu na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w R. z dn.[...].10.2003r., tj. nie tylko po dacie wydania decyzji objętej wznowieniem postępowania, ale także już po dacie wydania decyzji organu I instancji z dn.[...].08.2003r. orzekającej o utracie prawa do zasiłku. Data przyznania zasiłku chorobowego, miała znaczenie w sprawie wznowieniowej w aspekcie samej dopuszczalności wznowienia i ziszczenia się jednej z przesłanek nakazujących uruchomić taki tryb weryfikacji decyzji ostatecznej. Data wydania wyroku przez sąd powszechny w odniesieniu do zasiłku chorobowego dla skarżącego prowadzić musi do wniosku, że nowa okoliczność dla sprawy w znaczeniu materialnym, jakim jest zasadność pobierania zasiłku dla bezrobotnych przez skarżącego, powstała po dniu wydania decyzji objętej procedurą wznowienia postępowania. Konkluzja ta nakazuje stwierdzić, że organy doprowadziły w wyniku wznowienia postępowania do uchylenia decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy nie zaistniała powoływana przez te organy przesłanka z art.145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Oznacza to, że zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uzasadniony, skoro w sprawie doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu innym, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, a naruszenie to nie tylko mogło, ale miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z dyspozycją art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nakazuje to Sądowi uchylić zarówno decyzję organu odwoławczego, jak i decyzję organu I instancji. Z tej samej przyczyny uchyleniu podlegać musi także postanowienie Starosty z [...].12.2003r., skoro brak było podstaw do przyjęcia, iż uzasadnionym jest wznowienie postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadzający się do wykazania niezgodności zaskarżonej decyzji z treścią art.2 ust.1 pkt 2 lit c ustawy z 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie został bliżej rozwinięty w samej skardze. Sąd nie dopatruje się naruszenia tego przepisu w zaskarżonej decyzji. Domaganie się przez skarżącego od sądu administracyjnego rozstrzygania w kwestii bezrobocia in merito pozbawione jest podstawy prawnej, skoro ten sąd nie posiada do tego kompetencji, albowiem nie wykonuje administracji publicznej, a wyłącznie dokonuje jej kontroli. Nie może zatem, jak tego oczekuje skarżący, zastąpić organów administracyjnych w orzekaniu o istocie sprawy administracyjnej. Konkludując - uchylenie wskazanych w wyroku decyzji i postanowienia oznacza, że nie było w sprawie przesłanki do wznowienia postępowania, a następnie do uchylenia decyzji w przedmiocie przyznania statusu osoby bezrobotnej i prawa do stosownego zasiłku, na podstawie art.145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Odrębną kwestia jest pobranie przez skarżącego za ten sam okres dwóch różnych świadczeń – zasiłku chorobowego i zasiłku dla bezrobotnych. Ta kwestia może być i powinna przedmiotem odrębnych działań organu zatrudnienia. Z tych względów, działając na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzeczono, jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku orzeczono na podstawie art.152 Ppsa.