IV SAB/Po 31/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant sr.sekr. sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. ze skargi O.K. na bezczynność Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w przedmiocie egzaminu maturalnego 1. zobowiązać Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej do udzielenia Skarżącej pisemnej informacji o powodach unieważnienia pisemnego egzaminu maturalnego z języka angielskiego na poziomie podstawowym, ze wskazaniem na naruszenie przepisów dotyczących przeprowadzania egzaminów, bądź anulować unieważnienie ww. egzaminu i wystawić Skarżącej ocenę, 2. zasądzić od Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej na rzecz Skarżącej O.K. kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych /-/ B. Popowska /-/ G. Radzicka /-/ P. Miładowski Pismem datowanym na dzień [...] czerwca 2006 r., Dyrektor Zespołu Szkół Plastycznych im. [...] w K. poinformował O.K., uczennicę tego liceum, iż Dyrektor Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej (dalej jako: OKE), działając zgodnie z § 134 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu (dalej jako: MENiS) z dnia 7 września 2004 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych, unieważnił pisemny egzamin maturalny z języka angielskiego na poziomie podstawowym O.K. W uzasadnieniu, podano jako przyczynę brak samodzielności rozwiązywania zadań egzaminacyjnych. Pismem skierowanym do Dyrektora OKE, datowanym na dzień [...] lipca 2006 r., O.K. wskazała, iż cytowany powyżej ust. 5 § 134 uchylony został rozporządzeniem MENiS z dnia 24 października 2005 r., a więc nie istnieje podstawa prawna do unieważnienia egzaminu z języka angielskiego. O.K. poinformowała ponadto, iż uzasadnienie tego unieważnienia również było błędne, ponieważ od 13 lat Strona uczy się języka angielskiego we własnym zakresie, a jej próbna matura została oceniona jako jedna z najlepszych w szkole. Skarżąca dodała, iż stwierdzenie braku samodzielności rozwiązywania zadań egzaminacyjnych jest pomyłką, a jej świadectwo maturalne, które otrzymała w dniu [...] lipca 2006 r. powinno zawierać ocenę z pisemnego egzaminu maturalnego z języka angielskiego. Równocześnie, pismem także datowanym na dzień [...] lipca 2006 r., O.K. odwołała się "od pisma OKE otrzymanego za pośrednictwem Zespołu Szkół Plastycznych w K. w sprawie unieważnienia pisemnego egzaminu maturalnego z języka angielskiego na poziomie podstawowym" do Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej (dalej jako: CKE), błędnie podając jako adresata Dyrektora Centralnej Komisji Edukacyjnej. O.K. wskazała, iż z egzaminu ustnego otrzymała 95%, a z rozszerzonego 54%, stąd uzasadnienie, iż praca była niesamodzielna jest, jej zdaniem, niesprawiedliwe. Skarżąca dodała, iż nikt nie udowodnił jej ściągania i nie może się bronić. Podsumowując powyższe, Skarżąca zwróciła się z prośbą o umożliwienie jej ponownego pisania egzaminu z języka angielskiego na poziomie podstawowym, a tym samym sprawdzenie jej wiedzy w tym zakresie. Na koniec, O. K. powtórnie podniosła, iż podstawa prawna stanowiąca o unieważnieniu egzaminu jest nieaktualna, bowiem przepis, na który się powołano, uchylony został w 2005 roku. Strona stwierdziła nadto, iż nie poinformowano jej o dalszym trybie postępowania, i że wysłała pismo do OKE, ale odpowiedzi jeszcze nie otrzymała. Wnioskiem, datowanym również na dzień [...] lipca 2006 r., O.K. zwróciła się do Dyrektora OKE o udostępnienie do wglądu sprawdzonej i ocenionej pracy egzaminacyjnej. W dniu [...] lipca 2006 r. O.K. wysłała do OKE e-mail, w którym poprosiła o ustosunkowanie się do pisma, które otrzymała, a dotyczyło ono unieważnienia egzaminu z języka angielskiego. Powtórzyła też pokrótce swoje racje zawarte w piśmie datowanym na dzień [...] lipca 2006 r., skierowanym do OKE. W odpowiedzi na ww. pismo e-mailem i w nawiązaniu do rozmowy z Rodzicem Strony, Dyrektor OKE poinformował O.K., że "pismo wysłane do Dyrektora Szkoły zawierające błąd techniczny, czyniący pismo nieważnym w świetle kpa zostało unieważnione. Przesłane z datą [...] lipca do szkoły pismo nie zmieni merytoryczności przedmiotowej sprawy". Z kolei, pismem datowanym na dzień [...] lipca 2006 r., Dyrektor OKE poinformował, że prace zostaną udostępnione Stronie w dniu [...] lipca 2006 r., w godz. od [...] do [...], w siedzibie OKE. Pismem datowanym na dzień [...] lipca 2006 r., Dyrektor CKE, w odpowiedzi na pismo Strony, poinformował ją o tym, że decyzję o unieważnieniu pracy maturalnej z biologii podjęto po konsultacji z CKE i bardzo dokładnym przeanalizowaniu przedstawionej dokumentacji, dodając, iż w przypadku wykrycia niesamodzielności pracy, OKE unieważnia prace wszystkich zdających, nie ustalając, kto od kogo ściągał. Dyrektor CKE dodał, iż zdaje sobie sprawę, że maturzystom w trakcie zdawania egzaminów towarzyszy stres, jednakże nie może on usprawiedliwiać łamania prawa i fałszowania wyników, a ponieważ egzamin maturalny jest jednocześnie egzaminem na studia, zapewnienie samodzielności pracy zdających jest najistotniejszym elementem równości szans wszystkich maturzystów, a wszystkie kroki podjęte przez CKE muszą być podporządkowane temu celowi. Dyrektor CKE nadmienił także, iż OKE, w udzielonej Stronie odpowiedzi, "rzeczywiście powołała się na nieaktualny zapis prawny, jednak zapis ten nie stracił ważności, a jedynie został przeniesiony do § 96 ust. 2 po nowelizacji tegoż rozporządzenia z dnia 24 października 2005 r.". W skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, O.K. zaskarżyła "decyzję" z dnia [...] czerwca 2006 r., zarzucając jej naruszenie normy § 96 pkt 2 rozporządzenia MENiS w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych poprzez uznanie informacji Dyrektora Zespołu Szkół Plastycznych w K., jako decyzji kształtującej prawa i obowiązki skarżącej oraz naruszenie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa) oraz art. 81 kpa poprzez pozbawienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Skarżąca zarzuciła Dyrektorowi OKE brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez niedopuszczenie dowodu z przesłuchania strony i tym samym naruszenie normy art. 7 kpa i art. 86 kpa, a także nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącej i tym samym naruszenie art. 75 § 1 i art. 78 § 1 kpa oraz uniemożliwienie skarżącej porównania jej arkusza egzaminu z języka angielskiego z części pisemnej poziomu podstawowego z arkuszem egzaminacyjnym osoby, z którą rzekomo współpracowała i tym samym naruszeniem art. 73 § 1 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie dokonanej czynności i uznanie, iż złożyła ona egzamin maturalny z języka angielskiego na poziomie podstawowym z części pisemnej z ilością punktów wynikającą z arkusza egzaminacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem argumentacji wskazanej przez skarżącą w treści skargi. W uzasadnieniu skargi, O.K. jeszcze raz wskazała na błędy w postępowaniu OKE. Zdaniem Skarżącej, prowadzone postępowanie przez Dyrektora OKE było pozbawione cech kontradyktoryjności i cechowało się przede wszystkim jednostronną oceną stanu faktycznego sprawy. Skarżąca podała dalej, że charakter administracyjny przedmiotowej sprawy wynika z faktu, iż unieważnienie matury z języka angielskiego wpływa na uprawnienia i obowiązki i tym samym, na zasadzie odpowiedniego stosowania normy art. 1 pkt 2 kpa, można przyjąć słuszność stosowania przepisów kpa i w dalszej kolejności norm postępowania przez sądami administracyjnymi. Podsumowując powyższe, O.K. jeszcze raz podkreśliła, iż w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja czy też inne rozstrzygnięcie przez kompetentny organ, a poprzestano wyłącznie na informacji Dyrektora szkoły, zaś Dyrektor OKE nie odpowiedział na wezwanie Skarżącej. Skarżąca stwierdziła na koniec, że taką drogę postępowania administracyjnego wskazuje Rzecznik Praw Obywatelskich. Odpowiadając na powyższą skargę, Dyrektor OKE, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa) w związku z przepisem art. 52 § 3 tejże ustawy, wobec braku wezwania przez Skarżącą organu, tj. Dyrektora OKE, do zaprzestania naruszenia prawa w ustawowym terminie, a z ostrożności procesowej, w przypadku uznania przez Sąd, iż pismo Skarżącej z dnia [...] lipca 2006 r. było wezwaniem do zaprzestania naruszenia prawa, o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 ust. 2 ppsa w związku z przepisem art. 53 § 2 tejże ustawy, z uwagi na udzielenie przez Dyrektora OKE odpowiedzi na takowe wezwanie i, w konsekwencji, przekroczenie przez Skarżącą 30-dniowego terminu do wniesienia skargi. Z ostrożności procesowej, w przypadku uznania przez Sąd, że Dyrektor OKE winien wydać decyzję administracyjną, a jej nie wydał, wniesiono o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 ust. 6 ppsa w związku z przepisem art. 52 § 1 tejże ustawy i art. 37 kpa, wobec niewyczerpania przez Skarżącą środków zaskarżenia, i na podstawie art. 58 § 1 ust. 6 ppsa w związku z przepisem art. 52 § 3 tejże ustawy, wobec braku wezwania przez Skarżącą organu, tj. Dyrektora OKE, do zaprzestania naruszenia prawa, tj. do wydania decyzji. Także z ostrożności procesowej, w przypadku uznania przez Sąd, że Dyrektor OKE winien wydać decyzję administracyjną i ją wydał, wniesiono o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 ust. 6 ppsa w związku z przepisem art. 52 § 1 tejże ustawy i art. 37 kpa, wobec niewyczerpania przez Skarżącą środków zaskarżenia, i w końcu z ostrożności procesowej, w przypadku stwierdzenia przez Sąd braku podstaw do odrzucenia skargi, wniesiono o oddalenie skargi i uznanie, iż Dyrektor OKE nie ma uprawnienia i obowiązku wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie unieważnienia pisemnego egzaminu maturalnego, ponieważ unieważnienie przez Dyrektora OKE takiego egzaminu jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a czynność ta została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Na koniec, wniesiono o obciążenie Skarżącej kosztami niniejszego postępowania, w tym zwrotem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu opisano szczegółowo kolejne etapy postępowania w sprawie przeprowadzenia egzaminu maturalnego i ich przebieg i wskazano, że nie można potraktować całego postępowania związanego z przeprowadzeniem egzaminu maturalnego jako jednego postępowania, przede wszystkim z uwagi na różne podmioty, do kompetencji których należą poszczególne działania - inny podmiot jest odpowiedzialny za przygotowanie egzaminu (dyrektor szkoły), inny za przeprowadzenie egzaminu (dyrektor szkoły), a jeszcze inny za ocenę i ustalenie wyniku (zespół przedmiotowy przeprowadzający i oceniający część ustną egzaminu maturalnego, a także ustalający jej wynik, zaś zespół egzaminatorów oceniający część pisemną egzaminu maturalnego i OKE jako podmiot ustalający jej wynik). Dopiero konsekwencją ustalenia wyników poszczególnych części egzaminów, dokonanych odpowiednio przez zespół przedmiotowy w części ustnej egzaminu maturalnego i OKE w części pisemnej tego egzaminu, jest ewentualne wydanie zdającemu świadectwa maturalnego przez OKE, za pośrednictwem dyrektora szkoły. W odpowiedzi na skargę dodano także, iż nie można potraktować postępowania w przedmiocie egzaminu maturalnego jako postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że podmioty przeprowadzające wskazane wyżej czynności są od siebie niezależne, zaś ich czynności – niezaskarżalne, a ponadto żaden przepis prawa nie daje im upoważnienia do wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnych. Podsumowując powyższe, zdaniem Dyrektora OKE, skarga w niniejszej sprawie zawiera wiele błędów logicznych, zaś argumentacja Skarżącej jest często sprzeczna ze sobą. W kolejnych pismach procesowych (z dnia [...] października 2006 r. i [...] stycznia 2007 r.), Skarżąca stwierdziła m.in., iż żaden przepis nie precyzuje, jaki stopień podobieństwa dwóch prac powoduje, iż uznaje się je za identyczne i jest dowodem na unieważnienie pracy maturalnej, a dodatkowo, że umożliwiono jej wgląd do pracy maturalnej w dniu [...] lipca 2006 roku tj., po rozdaniu świadectw maturalnych, a wgląd do pracy maturalnej nie pozwala ocenić, czy praca była pisana samodzielnie czy też nie. Skarżąca stwierdziła także, iż do chwili obecnej nie dowiedziała się, jaki przepis prawny stanowił podstawę unieważnienia matury, a także, iż nigdy nie otrzymała pisma z OKE z dnia [...] lipca 2006 r. Skarżącą dodała również, iż wnosi o zobowiązanie Dyrektora OKE do przedłożenia dokumentacji z Jej egzaminu maturalnego z języka angielskiego oraz dokumentacji porównywanej, która stała się przyczyną unieważnienia Jej egzaminu maturalnego. W odpowiedzi na powyższe, wskazano m. in., iż żaden z przepisów prawa nie nakłada na egzaminatorów obowiązku badania, kto z absolwentów ściągał, a od kogo ściągano - przepis mówi jedynie o niesamodzielnie pisanych pracach i prace wszystkich, u których taką niesamodzielność stwierdzono, unieważnia się. Dodano również, iż nieprawdziwe są zarzuty Skarżącej, że wgląd do pracy nie pozwala ocenić czy była pisana samodzielnie czy też nie, bowiem w trakcie wglądu absolwent otrzymuje swoją pracę i skserowane fragmenty prac innych, które pozwalają z całą pewnością zrozumieć i potwierdzić fakty dostrzeżone przez egzaminatorów. Organ jeszcze raz podkreślił, iż Dyrektor OKE nie ma obowiązku informowania absolwenta o unieważnieniu egzaminu maturalnego - przekazuje jedynie do dyrektora szkoły informację o wynikach egzaminów wraz ze świadectwami maturalnymi. Absolwent, korzystając z prawa do wglądu, ma możliwość porównania prac unieważnionych. Na rozprawie, w dniu [...] stycznia 2007 r., Skarżąca podtrzymała swoją skargę i wyjaśniła, iż bezpośrednio z OKE nie otrzymała żadnego pisma w sprawie unieważnienia jej pisemnego egzaminu z języka angielskiego. Pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi jak i ewentualnie jej oddalenie z powodów podanych w odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik organu wyjaśnił także, iż OKE odpowiedziała na wezwanie Skarżącej pismem z dnia [...] lipca 2006 r. Skarżąca wyjaśniła z kolei, iż jej zdaniem, pismo z dnia [...] lipca 2006 r. niczego nie wyjaśnia. Na koniec, Skarżąca wyjaśniła, iż skończyła pisanie swojej pracy o kilkanaście minut wcześniej, niż koleżanka, której pracę przyrównano, nie wychodziła w czasie egzaminu, egzamin nie był przerwany, i nikomu w trakcie pisania nie zwrócono uwagi. O.K. stwierdziła, iż nie udostępniła swojej pracy nikomu, ani nie napisała za nikogo żadnej pracy na egzaminie i nikt Jej na ten temat nie rozpytywał, zaś o powodach unieważnienia pracy dowiedziałam się dopiero z odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga sprawę w jej granicach, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. W ocenie Sądu, treść złożonej skargi oraz materiał dowodowy sprawy uzasadniały jej zakwalifikowanie jako skargi na bezczynność Dyrektora. Wskazują na to następujące motywy. W pierwszej kolejności, wobec treści zarzutów skargi oraz stanowiska Dyrektora OKE w zakresie dopuszczalności skargi, w świetle podnoszonego braku przymiotu organu administracji publicznej po stronie OKE i jej dyrektora, rozważenia wymaga, czy argumentacja ta jest zasadna i w konsekwencji, czy skarga jest dopuszczalna. Orzekający skład Sądu, odnośnie charakteru prawnego rozpatrywanej sprawy, podziela wcześniej wyrażone w tutejszym Sądzie poglądy, m.in. w sprawie o sygnaturze akt IV SAB/Po 5/06, uznając, iż OKE i jej dyrektor umiejscowione zostały w systemie podmiotów administracji publicznej, tj. takich podmiotów, które wykonują powierzono im ustawowo zadania z zakresu administracji publicznej. W tym przypadku chodzi o zadania polegające na przeprowadzaniu egzaminu maturalnego i ustalaniu jego wyników, a więc zadania noszące cechy imperium. Dobitnym tego wyrazem jest świadectwo maturalne, będące dokumentem urzędowym, a więc dokumentem wydanym przez organy władzy państwowej, stanowiące urzędowe stwierdzenie w przepisanej formie i ustalonym trybie, z jednej strony faktu uczęszczania do określonej szkoły, a z drugiej strony uzyskania określonych ocen, promocji do wyższej klasy, tytułu zawodowego itp. W powyższej kwestii należy wskazać, iż w myśl Statutu OKE, nadanego zarządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 marca 1999 r. w sprawie nadania statutów okręgowym komisjom egzaminacyjnym (M. P. z 1999 r., nr 12, poz. 169), OKE jest państwową jednostką budżetową, którą, zgodnie z art. 9d ust. 2a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), kierują dyrektorzy. Zakres działania okręgowych komisji egzaminacyjnych określony został w art. 9c ust. 2 tej ustawy; zgodnie z jego pkt 3 do zadań tych komisji należy analizowanie wyników sprawdzianów i egzaminów, o których mowa w art. 9 ust. 1, oraz formułowanie wniosków. Zasady przeprowadzania egzaminu maturalnego regulowało w tym czasie rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 września 2004 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 199, poz. 2046 – dalej jako: rozporządzenie). Wskazane rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty. Z powyższych regulacji wynika, iż rolą OKE i jej dyrektora jest współudział w przeprowadzaniu egzaminów maturalnych – na etapie analizowania, oceny, sporządzania wyników i unieważniania części pisemnej egzaminu maturalnego. Tym samym, skoro OKE umiejscowione zostały w systemie organów właściwych do przeprowadzania egzaminu maturalnego, którego wynikiem jest świadectwo maturalne, uprawniające do ubiegania się o przyjęcie na studia, oraz – w zależności od wyniku – mogące przesądzić takie przyjęcie, to uznać należy, iż OKE realizują zadania polegające na wykonywaniu zwierzchniej władzy (imperium) przysługującej państwu, a więc posiadają cechę organów państwowych, (wykonywanie imperium oparte jest na upoważnieniu udzielonym przez państwo do działania w jego imieniu, w zakresie określonym przez przepisy prawne, por. definicję organu,.: T. Woś, K. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005 r., str. 34 - 35). Skutkiem tego jest m. in. kompetencja OKE w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd jest zdania, iż zarówno unieważnienie egzaminu jak i towarzyszące temu aktowi czynności dotyczą uprawnień maturzystów wynikających z przepisów prawa. Chodzi przede wszystkim o uprawnienie do przyjęcia na studia, stosownie do wyników świadectwa maturalnego. Powyższe każe uznać, że działania wpływające, a tym bardziej przesądzające o wyniku świadectwa maturalnego, w tym unieważnienie egzaminu maturalnego, podlegają kontroli sądowej. Wynika to także z tego, iż kontrola sądowoadministracyjna wszystkich rozstrzygnięć władczych organów administracji publicznej stanowi zasadę konstytucyjną, wyrażoną w przepisie art. 184 Konstytucji RP. Czynności OKE oraz jego dyrektora zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku ustalenia wyniku egzaminu, bądź jego unieważnienia, a więc mające znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej, powinny być realizowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa, realizując także konstytucyjną zasadę zaufania do organów państwa, w sposób który zapewnia ochronę praw jednostki przed skutkami wadliwych działań organów. Działania tych organów dotyczą bowiem sfery istotnej dla praw i wolności jednostki, co nakazuje ustawodawcy uregulowanie całości postępowania związanego z przeprowadzanym egzaminem maturalnym w sposób gwarantujący zmniejszenie do minimum możliwości naruszeń praw jednostki w tej sferze. Odrębne regulacje w przedmiotowym zakresie zawarto w przepisach ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenia wykonawczego, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 22 tej ustawy w dniu 7 września 2004 r., które Sąd zanalizuje w dalszej części uzasadnienia. Kontynuując kwestię dopuszczalności, Sąd ocenił także, czy skarga została wniesiona po wyczerpaniu drogi administracyjnej i w przypisanym ustawą ppsa terminie. Zdaniem Sądu, Skarżąca wyczerpała, zgodnie z treścią art. 52 § 3 ppsa, tryb postępowania, wzywając Dyrektora OKE do usunięcia naruszenia prawa, a wskazują na to słowa: "moje świadectwo maturalne (...) powinno zawierać ocenę z pisemnego egzaminu maturalnego z języka angielskiego na poziomie podstawowym". Dodatkowo O.K. skierowała pismo do CKE, w którym ustosunkowała się do informacji Dyrektora Zespołu Szkół Plastycznych w K., dotyczącej unieważnienia egzaminu. Nie otrzymując odpowiedzi na wezwanie, Skarżąca złożyła skargę, mieszcząc się w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 53 § 2 ppsa. 2. W rozpatrywanej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r o systemie oświaty. Należy stwierdzić, że w kwestii unieważniania egzaminów maturalnych, ustawa, poza delegacją ustawową, nie zawiera ani materialno- ani proceduralnoprawnych unormowań. Sąd, za piśmiennictwem, (por.: "Komentarz do art. 22 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty", [w:] M. Pilich, "Ustawa o systemie oświaty. Komentarz", Warszawa 2006 r.) krytycznie ocenia ten stan prawny, ponieważ materia egzaminów maturalnych należy do tzw. materii ustawowej i powinna bez wątpienia być uregulowana w ustawie. W sferze szkolnictwa, o tym, jak szczegółowe winny być regulacje ustawowe danej materii, decyduje jej zakwalifikowanie do spraw istotnych, zgodnie ze znaną doktrynie prawa administracyjnego teorią istotności. Istotnym w tym aspekcie jest materia, która decyduje o urzeczywistnieniu praw podstawowych, a do takich należy pozycja prawna uczniów w takich sprawach, jak egzaminy. Ta istotność sprawy szkolnej ma wpływ na wymóg szczegółowości regulacji prawnej, przy czym im bardziej sprawa jest ważna dla pojedynczego ucznia, tym precyzyjniejsze winny być regulacje ustawowe (por.: H. Maurer "Ogólne prawo administracyjne", Wrocław 2003 r., str. 86 - 87). Oznacza to, iż wszystkie istotne sprawy związane z obowiązkiem szkolnym winny zostać uregulowane przez ustawodawcę, a regulacje zawarte w aktach niższej rangi, muszą mieć oparcie w delegacji ustawowej do ich wprowadzenia. W piśmiennictwie zwraca się uwagę na to, że delegacje ustawowe do wydania aktów wykonawczych, oderwane od przepisów merytorycznych, mogą prowadzić do rozmycia podstawowych zasad ustawy. Delegację dla ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania zawiera art. 22 ustawy o systemie oświaty. W związku z niniejszą sprawą pozostaje zwłaszcza art. 22 ust. 2 pkt 4 lit. a) i g) i pkt 10 ww. ustawy. Z powyższych przepisów wynikają dla ministra m. in. dyrektywy dotyczące zakresu i sposobu unormowania kwestii zdawania egzaminów. Pkt 4 lit. a) stanowi o uwzględnieniu prawa ucznia do jawnej i umotywowanej oceny oraz informacji o wymaganiach edukacyjnych, lit. g) nakazuje uwzględnienie możliwości unieważnienia sprawdzianu lub egzaminu w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących przeprowadzania sprawdzianu egzaminów, jeżeli to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawdzianu lub egzaminu, zaś pkt 10 wskazuje na standardy będące podstawą przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów, z uwzględnieniem zasady, że wymagania powinny uwzględniać cele i zadania edukacyjne, zakres treści nauczania oraz umiejętności i osiągnięcia uczniów zawarte w odpowiednich podstawach programowych. Wymagania postawione przed ministrem w ww. pkt 4 lit. a) i g) komentowanego przepisu należy rozumieć nie tylko jako wytyczne co do treści aktu wykonawczego, lecz także jako określenie pewnych podstawowych zasad, które powinny być respektowane niezależnie od treści rozporządzenia. W oparciu o powyższą delegację ustawową, Minister Edukacji Narodowej i Sportu wydał w dniu 7 września 2004 r. rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych. Jego regulacja w przedmiotowym zakresie jest bardzo lakoniczna i skromna ( zwłaszcza brak unormowań o charakterze proceduralnym) i nie wypełnia wszystkich dyrektyw zawartych w art. 22 ustawy o systemie oświaty, w tym i standardów, które zostały wskazane powyżej. Zawiera jednak istotne unormowanie o charakterze materialnoprawnym, które w świetle dyrektyw zawartych w delegacji ustawowej i dyrektyw wypływających z konstytucyjnej zasady państwa prawa, winno stanowić istotną gwarancję praw maturzysty. Bezpośrednio kwestii unieważniania dotyczy § 96 ust. 2. rozporządzenia w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych Przepis ten stanowi, iż w przypadku stwierdzenia podczas sprawdzania arkusza egzaminacyjnego niesamodzielnego rozwiązywania zadań egzaminacyjnych przez zdającego, dyrektor komisji okręgowej, w porozumieniu z dyrektorem Komisji Centralnej, unieważnia część pisemną egzaminu maturalnego z danego przedmiotu tego zdającego. Z ww. treści tego rozporządzenia wynikają jednoznacznie pewne kryteria przesądzające o unieważnieniu prac: mowa o "niesamodzielnym rozwiązywaniu zadań egzaminacyjnych przez zdającego" i "unieważnieniu egzaminu maturalnego z danego przedmiotu tego zdającego". Zgodnie z konstytucyjną hierarchią źródeł prawa, z przepisami ustawy muszą być zgodne nie tylko przepisy rozporządzenia, ale także innych aktów podstawowych. Tym samym, należy stwierdzić, że przepisy (na które pełnomocnik organu wskazuje w dwóch pismach procesowych, nie precyzując jednak aktów, w których te przepis się znajdują), nakazujące, niezależnie od sytuacji, unieważnić dwie prace - osoby odpisującej, jak i tej, od której odpisywano, nie znajdują podstaw ustawowych, a więc nie powinny być stosowane jako niezgodne z aktami wyżej usytuowanymi w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa. Unieważnienie pracy egzaminacyjnej jest natomiast zasadne w przypadku wykazania, że osoba zdająca egzamin naruszyła przepisy ustawowe bądź zgodne z nimi przepisy wykonawcze. 3. W świetle przytoczonych regulacji prawnych i wyrażonych na ich tle poglądów co do statusu prawnego OKE i charakteru jej zadań oraz znaczenia egzaminu maturalnego dla osób kończących edukację na etapie szkoły średniej, polegającego m. in. na obowiązku uwzględnienia jego wyniku przy postępowaniu rekrutacyjnym przeprowadzanym przez szkoły wyższe, oczywistym wydaje się obowiązek zapewnienia przez państwo, osobom przystępującym do egzaminu maturalnego, gwarancji ochrony ich praw. Zwłaszcza wobec lakonicznych uregulowań materialnoprawnych, szczególne znaczenie mają gwarancje proceduralnoprawne, a więc standardy postępowania, zgodne z ideą państwa prawa i praworządności. W takiej sytuacji, organy powinny brać pod uwagę standardy wynikające bezpośrednio z ustawy i z uwzględnieniem tych wytycznych interpretować przepisy rozporządzenia, mając także na uwadze konstytucyjne zasady, zwłaszcza zasadę praworządności. Obowiązkiem organów jest dbanie o prawa obywateli, w niniejszej sprawie maturzystów, w oparciu o ogólne zasady wynikające z Konstytucji RP, a mówiąc precyzyjniej - bezpośrednie zastosowanie przepisów Konstytucji RP. W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej, przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, iż władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego - zasadą zaufania do państwa (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania ich rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego (por.: wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., OSK 410/06, Wokanda 2006/11/37). Nie obowiązuje tu zatem zasada "co nie jest zabronione, jest dozwolone", a wręcz odwrotnie - administracja może czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych (M. Jaśkowska, "Związanie administracji publicznej prawem", s. 137). W treści zasady państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji, mieści się niewątpliwie prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jej istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich. Z tych samych powodów w państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodne z innymi regułami, wynikającymi z istoty takiego państwa, unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania (por.: wyrok NSA z dnia 19 października 1999 r., V SA 250/93, ONSA 1994, nr 2, poz. 84). Tak więc, zadaniem Sądu było dokonanie oceny postępowanie organów nie tylko w oparciu o (skromne, jak już podkreślono, przepisy rozporządzenia), ale przede wszystkim w ogólniejszym, ustawowym i konstytucyjnym, kontekście. 4. Na tle występującego w sprawie stanu prawnego, Sąd pragnie zauważyć, iż nie można podzielić poglądu Skarżącej, wskazującego na to, iż unieważnienie egzaminu powinno zyskać formę decyzji administracyjnej. W świetle wcześniejszych ustaleń prawnych i uwag niewątpliwym jest jednak, iż jest to akt mieszczący się w imperium organów, stanowiący realizację jednego z zadań zleconych organom na podstawie ustawy i w konsekwencji także rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. W związku z tym, że unieważnienie nie ma formy decyzji, Sąd nie podziela zarzutów Skarżącej, dotyczących naruszenia merytorycznych przepisów kpa przez organy. Sąd, zgadzając się z argumentacją organu, uważa także, że postępowania w przedmiocie unieważnienia egzaminu maturalnego nie można potraktować jako typowego postępowania administracyjnego, m. in. z uwagi na fakt, że podmioty przeprowadzające wskazane wyżej czynności są od siebie niezależne, zaś ich czynności – niezaskarżalne, a ponadto, żaden przepis prawa nie daje im upoważnienia do wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnych. Sąd nie widzi natomiast kontrargumentów, by takie organy, jak OKE i jej dyrektor, wykonując zadania administracji publicznej, wpływające na status prawny obywatela, postępowały zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, unormowanych w kpa, które przecież stanowią pewien wzorzec w nawiązaniu do zasad państwa prawa. Zasady ogólne kpa, w postaci ogólnych reguł postępowania w stosunkach obywatel – organ, w istocie stanowią "odbicie" standardów wynikających z konstytucyjnej zasady państwa prawa. Zresztą, w niniejszej sprawie organy powołały się na jedną z zasad ogólnych kpa, mianowicie wyrażoną w art. 10 kpa. Zdaniem Sądu, działanie OKE i jej dyrektora nie może być dowolne, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż chociaż, co wskazano powyżej, omawiane rozporządzenie, wydane na podstawie delegacji ustawowej, nie zapewnia maturzystom ochrony ich praw w postępowaniu w dostateczny sposób, to z jego treści wynikają jednoznacznie pewne reguły postępowania przy unieważnianiu prac: mowa o "niesamodzielnym rozwiązywaniu zadań egzaminacyjnych przez zdającego" i "unieważnieniu egzaminu maturalnego z danego przedmiotu tego zdającego". Tak więc, nawet z lakonicznej regulacji rozporządzenia wypływa obowiązek umotywowania unieważnienia egzaminu. Zaś to "umotywowanie", w świetle przepisów ustawy (art. 22 ustawy o systemie oświaty) musi polegać na wskazaniu naruszenia przepisów prawnych przez zdającego, któremu unieważniono pracę egzaminacyjną. Warto powtórzyć, że wymagania postawione przed ministrem w pkt 4 lit. a)-g) komentowanego przepisu, należy rozumieć nie tylko jako wytyczne co do treści aktu wykonawczego, lecz także jako określenie pewnych podstawowych zasad, które powinny być respektowane niezależnie od treści rozporządzenia. Szczególny nacisk należy przy tym położyć na regule dotyczącej prawa ucznia do jawnej i umotywowanej oceny (słowo "umotywowana" należy przy tym rozumieć jako "obiektywnie uzasadniona"). W niniejszej sprawie organy nie wzięły pod uwagę tych standardów ustawowych w postaci prawa ucznia do jawnej i umotywowanej oceny oraz informacji o wymaganiach edukacyjnych, nieudzielając Skarżącej pisemnej informacji o powodach unieważnienia pisemnego egzaminu maturalnego, ze wskazaniem na naruszenie przez nią przepisów dotyczących przeprowadzania egzaminów. Należy jeszcze raz podkreślić, iż takie działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Te standardy, wynikające z Konstytucji RP, przekładają się na każde postępowanie organów władzy publicznej i muszą być stosowane bezpośrednio w każdym postępowaniu, zwłaszcza, gdy ustawodawca nie zawarł tych standardów w szczegółowych aktach, jak to miało miejsce w zakresie objętym niniejszą sprawą. OKE i jej dyrektor powinni zatem ze szczególnym pietyzmem dokonywać poszczególnych czynności w tym niesformalizowanym postępowaniu, a nie dążyć do zakończenia postępowania wbrew interesowi Skarżącej, nie informując jej o powodach unieważnienia egzaminu i nie wskazując na naruszenie przepisów dotyczących przeprowadzanie egzaminów. Podsumowując, w rozpatrywanym postępowaniu, organy w żaden sposób nie umotywowały swoich rozstrzygnięć, co wpłynęło na realne pozbawienie Skarżącej wpływu na toczące się postępowanie i mogło mieć wpływ na jego skutek. W świetle powyższych uwag dotyczących braku poinformowania Skarżącej o przebiegu postępowania i powodach unieważnienia jej egzaminu, skarga podlega rozpatrzeniu merytorycznemu, lecz wyłącznie w zakresie zbadania ewentualnej bezczynności Dyrektora OKE. Z bezczynnością organu władzy państwowej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go w nakazanej przepisami prawa formie. Bezczynność ma miejsce także, gdy organ nie wydaje aktu lub nie wykonuje jakiegoś działania czy czynności, do której był zobowiązany na mocy przepisów prawa w interesie strony postępowania, bądź wykonuje działanie, ale nie w pełnym zakresie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność koniecznym jest istnienie po stronie organu administracji publicznej prawnie określonego obowiązku podjęcia czynności w sprawie lub wydania aktu. W rozpatrywanej sprawie, żądanie Strony, będące tylko wyartykułowaniem ciążących na organie obowiązków wynikających z ustawy (w formie delegacji i rozporządzenia) sprecyzowane zostało w piśmie z dnia [...] lipca 2005 r. W kolejnych, kierowanych do Skarżącej pismach, Dyrektor OKE poinformował, iż podtrzymuje unieważnienie egzaminu, ale nie podjął żadnej innej czynności poza umożliwieniem Skarżącej wglądu do pracy egzaminacyjnej, co zdaniem Sądu nie wyczerpuje obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Sąd ma na myśli chociażby, po dogłębnym i jednoznacznym wyjaśnieniu sprawy, udzielenie Skarżącej pisemnej informacji o powodach unieważnienia pisemnego egzaminu materialnego z języka angielskiego na poziomie podstawowym, ze wskazaniem na naruszenie przez nią przepisów dotyczących przeprowadzania egzaminów. Także, w odpowiedzi na wezwanie Skarżącej o zawarcie w świadectwie maturalnym oceny z pisemnego egzaminu z języka angielskiego, Dyrektor OKE podtrzymał swoje stanowisko wyrażone we wcześniejszych pismach, bez przekonywującej argumentacji, albo właściwie bez argumentacji. W ocenie Sądu, Dyrektor OKE w Poznaniu nie odniósł się merytorycznie do żądania Strony skarżącej i przedstawionych przez nią argumentów, a argumentacja przekazanych stronie pism ograniczona jest do wyjaśnienia, iż skutkiem braku samodzielności pracy na egzaminie jest jego unieważnienie. Dyrektor OKE nie odniósł się także do argumentów Skarżącej. Zważyć należy, iż Skarżąca wskazała na okoliczności, które uprawdopodabniały jej wersję, stąd stosując wymogi określone w delegacji z art. 22 ustawy o systemie oświaty, OKE zobligowana była przeprowadzić w tym zakresie wyczerpujące postępowanie dowodowe, a w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazać, z jakich powodów argumentacji strony oraz szkoły nie uwzględniła. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 149 wyżej powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Dyrektora OKE w Poznaniu do udzielenia Skarżącej pisemnej informacji o powodach unieważnienia pisemnego egzaminu maturalnego z języka angielskiego na poziomie podstawowym, ze wskazaniem na naruszenie przepisów dotyczących przeprowadzania egzaminów, bądź anulowania unieważnienia ww. egzaminu i wystawienia Skarżącej oceny, gdy stwierdzi, że to inna osoba odpisywała od Skarżącej, a Skarżąca nie naruszyła przepisów ustawowych i zgodnych z nimi przepisów wykonawczych. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 ppsa. /-/ P. Miładowski /-/ G. Radzicka /-/ B. Popowska