II SA/Gd 494/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A w P. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia w sprawie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2006 roku nr [...] Wójt Gminy, działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku A w P. G. w sprawie wydania zaświadczenia, odmówił wydania zaświadczenia w zakresie: 1/ treści zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczącego obszaru, na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] obszaru M., 2/ zaświadczenia opisującego przeznaczenie obszaru lokalizacji przedmiotowej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r., 3/ funkcji, jaką przewiduje się dla w/w nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., 4/ możliwości wybudowania na przedmiotowym terenie elektrowni wiatrowych, 5/ zamiaru budowy lub rozbudowy istniejących dróg, ewentualnie konieczności wydzielenia dróg wewnętrznych na terenie, na którym znajduje się działka nr [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia podano, iż gmina w chwili obecnej nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym M., a dotychczasowy plan utracił ważność z dniem 31 grudnia 2002 r. Jak podano w powyższym uzasadnieniu, gmina posiada studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na treść art. 217 k.p.a., wójt Gminy uznał, iż wnioskodawca nie wykazał, iż posiada interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Wnioskodawca bowiem nie wykazał, iż uprawnienie do uzyskania zaświadczenia wywodzi z treści art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Ponadto zakres wniosku w pkt 4 i 5 osnowy postanowienia wyznacza ogólnie pojęta polityka gospodarczo - przestrzenna gminy i ze względu na powołaną przez organ I instancji treść art. 218 kpa, także z tych przyczyn nie może zostać wydane zaświadczenie. Wójt Gminy wskazał, iż wniosek nie może zostać załatwiony pozytywnie również ze względu na treść art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo do wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Przepis ten stanowi regulację szczególną w stosunku do uregulowań kpa odnośnie wydawania zaświadczeń. Zdaniem organu I instancji, gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość wydawania w tym przedmiocie także zaświadczeń, uregulowanie takie zawarte zostałoby wprost w przepisie art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postaci alternatywy dla formy wypisów i wyrysów ze studium i planu miejscowego. Zdaniem organu I instancji wnioskodawca, żądając wydania zaświadczenia, zamierzał obejść przepisy dotyczące opłaty administracyjnej za wypisy i wyrysy z planu i ze studium, do pobierania której gmina jest zobowiązana na podstawie uchwały z 10 lutego 2005 r. w sprawie wprowadzenia opłaty administracyjnej za niektóre czynności urzędowe w gminie (Dz. Urz. Woj. Pom. Z 2005 r. Nr 71, poz. 359). Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła A w P. G. zarzucając naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 kpa i art. 30 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wadliwej interpretacji tych norm prawnych. Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o obowiązku organu I instancji do wydania zaświadczenia. W zażaleniu strona podniosła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji. Zdaniem strony, wskazane powyżej regulacje są względem siebie całkowicie niezależne, służąc innym celom i w ocenie strony nie ma żadnych przeszkód prawnych do wydania żądanego zaświadczenia, ze względu na istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i studium kierunków uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy, gruntów należących do Agencji Nieruchomości Rolnych i przeznaczonych do rozdysponowania. W powyższym zażaleniu strona podniosła, iż w sytuacji, gdy podmiot domaga się wydania zaświadczenia powołując się na interes prawny, organ musi przed wydaniem zaświadczenia ustalić, czy osoba ubiegająca się o nie rzeczywiście ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Strona wywodziła, iż ma ona interes prawny w potwierdzeniu przeznaczenia działki nr [...] w miejscowym planie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jako właściciel nieruchomości, którą zamierza rozdysponować na wniosek osoby trzeciej, zamierza dokonać sprzedaży tej działki, a do określenia szacunkowej i realnej wartości tej nieruchomości niezbędne są dane, o których wydanie wnioskodawca wystąpił w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Zdaniem strony w sprawie nie występuje żadna z przesłanek dająca podstawę do odmowy wydania zaświadczenia. Odnosząc się do kwestii zastosowania dyspozycji art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, odwołująca argumentowała, że ma ona zastosowanie w sytuacji, gdy zainteresowany chce uzyskać wypis i wyrys ze studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, które to dokumenty są mu niezbędne w planowaniu lub procesie inwestycyjnym wymagającym dla prawidłowości postępowania bardzo szczegółowych danych umożliwiających tworzenie koncepcji i projektowanie. Tego rodzaju dokumenty i szczegóły określające przebieg granic zagospodarowania w terenie nie są potrzebne przy dokonywaniu rozdysponowania nieruchomości, ponieważ służą one jedynie do potwierdzenia przeznaczenia nieruchomości w studium i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu niniejszego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 12 czerwca 2006 roku nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał na treść art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym zaświadczenie wydaje się, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny we urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca ubiegał się o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 218 §1 k.p.a., który stanowi, że w przypadkach określonych w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracyjny obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w powyższej sprawie brak było podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony, gdyż przesłanka, o której mowa w cytowanych powyżej przepisach, nie występuje w niniejszej sprawie. Organ II instancji wskazał, iż strona nie wykazała, że posiada interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Powoływanie się na okoliczność, iż jako właściciel nieruchomości zamierza dokonać sprzedaży tej działki, i do określenia szacunkowej oraz realnej wartości niezbędne są dane, o których wydanie wnioskodawca wystąpił, zdaniem organu odwoławczego świadczyć może jedynie o tym, iż wnioskodawca posiada interes faktyczny, a nie prawny. Odnosząc się do zażalenia w kwestii dotyczącej przepisu art. 30 ustawy o planowaniu przestrzennym, organ II instancji nie podzielił stanowiska przedstawionego w zażaleniu i wyjaśnił, iż prawo wglądu do studium gminnego oraz do planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter powszechny. Podmiot mający zamiar zapoznać się z planem czy ze studium nie ma obowiązku wykazania interesu prawnego ani podawania powodu, dla którego chce skorzystać z tego prawa. Uzyskanie wypisów i wyrysów ze studium i planu wymaga natomiast uiszczenia opłaty. Organ II instancji uznał nadto, iż Wójt Gminy prawidłowo, poprzez wydanie postanowienia, odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ I instancji wezwał bowiem stronę do uzupełnienia wniosku poprzez wniesienie opłaty administracyjnej w wysokości 40 zł. Strona w piśmie z dnia 8 grudnia 2005 roku podała, że wystąpiła o wydanie zaświadczenia w trybie art. 218 § 1 k.p.a. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła A w P. G., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniu temu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., jak również art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej nie sposób zgodzić się z argumentacją organów I i II instancji. Jak wywodziła skarżąca, przede wszystkim nie można zgodzić się z poglądem, że art. 30 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi przepis szczególny w stosunku do uregulowań kodeksu postępowania administracyjnego, który wyłącza możliwość wydawania zaświadczeń w zakresie związanym ze sferą planowania i zagospodarowania przestrzennego. Funkcją tego przepisu jest bowiem zapewnienie każdemu zainteresowanemu możliwości zapoznania się z prawem miejscowym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne w gminie, a ponadto prawa do odpłatnego otrzymania wypisów i wyrysów. Z powyższego uregulowania, zdaniem skarżącej, nie wynika natomiast w żaden sposób ograniczenie czy też wyłączenie stosowania instytucji zaświadczenia przewidzianej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej, gdyby ustawodawca miał zamiar wyłączyć stosowanie przepisów o wydawaniu zaświadczeń w sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego, musiałby to wyraźnie zastrzec w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro zaś takiego zastrzeżenia nie uczynił, to brak jest podstaw do przyjęcia, że omawiane zapisy ustawowe nie obowiązują. Skarżąca podniosła również, iż z jej punktu widzenia - jako podmiotu, który zgodnie z ustawą z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa realizuje zadania m.in. w zakresie obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa użytkowanymi na cele rolne, uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia ma istotne znaczenie, bowiem ze względu na formę zaświadczenie różni się w sposób istotny od wypisu czy wyrysu, wydawanych na wniosek zainteresowanych osób na podstawie art. 30 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma, zdaniem skarżącej, charakter zbliżony do postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła, że w literaturze przedmiotu zaświadczeniu nadaje się funkcję dokumentu urzędowego o charakterze dowodowym. Takiego znaczenia dowodowego nie posiada natomiast wypis ze studium lub planu miejscowego, którego treść i forma nie została w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uregulowana. W tej sytuacji dokument ten stanowi jedynie tekstową informację ("wyciągi" ze studium lub planu). Skarżąca wywodziła, iż uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia jest nieodzowne dla prawidłowego przeprowadzenia procedury sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Sprzedającemu potrzebne jest bowiem urzędowe potwierdzenie wielu istotnych informacji o nieruchomości, będącej przedmiotem sprzedaży, w tym funkcji przewidzianej dla niej w planie miejscowym. Zdaniem skarżącej, przedmiotowe zaświadczenie w sposób najpewniejszy pozwoli uniknąć A. ewentualnego błędu przy sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa. Skarżąca podniosła również, że w przypadku przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości rolnych, Agencja Nieruchomości Rolnych wielokrotnie w swojej praktyce korzystała z instytucji zaświadczenia i żadna z gmin nie odmówiła wnioskodawczyni jego wydania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia. Organ II instancji uznał, iż kwestie podnoszone w skardze nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu. Organ wskazał, iż zaświadczenie, o które wystąpił skarżący do organu I instancji, jest przewidzianym w przepisach k.p.a. potwierdzeniem pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ i jak to wynika z art. 217 § 2 k.p.a. wydaje się je, jeśli osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma swój interes prawny w urzędowym poświadczeniu faktów lub stanu prawnego. Zdaniem organu II instancji wskazane przez skarżącego okoliczności nie dają podstawy prawnej do ubiegania się o wydanie zaświadczenia, a o uzyskanie wypisów i wyrysów ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, na podstawie art. 30 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należy uznać za nieuzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jak zaś stanowi art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1/ urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2/ osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Podstawą prawną żądania skarżącej była treść art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., a więc strona powołała się na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu wskazanych przez nią faktów. Stosownie do treści art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z kolei, jak stanowi art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2004 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący złożył wniosek w sprawie wydania zaświadczenia w trybie art. 218 § 1 k.p.a. o treści zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczącym obszaru, na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] obrębu M. Skarżący wnosił również, aby w treści wydanego zaświadczenia zawrzeć następujące informacje dotyczące przedmiotowej nieruchomości: 1. czy na tym terenie możliwe jest wybudowanie elektrowni wiatrowych oraz 2. czy gmina przewiduje na tym terenie budowę lub rozbudowę istniejących dróg oraz czy istnieje konieczność wydzielenia dróg wewnętrznych. Ustosunkowując się do treści żądania strony wskazać należy, że jego zakres wykraczał poza treść, która mogła być objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217-220 k.p.a. Obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i 218 § 2 k.p.a. nie może dotyczyć okoliczności, których ustalenie i ocena nastąpić może w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Innymi słowy mówiąc, jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia. Nie ma on obowiązku prowadzenia w tej sytuacji postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów, a działania takie należałoby uznać za niedopuszczalne, zwłaszcza w sytuacji gdy wkraczałyby one w kompetencje innych organów. W sprawie niniejszej, to o co chodziło wnioskodawczyni, wykraczało poza "zaświadczenie", czyli informację o stanie ewidencyjnym. Ten ostatni był poza przedmiotem samego żądania, w tym sensie, że wnioskodawczyni nie chciała uzyskać zaświadczenia o danych z odpowiedniej ewidencji (studium), ale dążyła do ich weryfikacji w drodze analizy danych zawartej w studium, co wykracza poza zakres objęty uproszczonym postępowaniem w przedmiocie wydania zaświadczenia. Wskazać bowiem należy, że określenie, czy nieruchomość objęta wnioskiem strony może stanowić grunt pod inwestycję określonego rodzaju (jak tego żądała strona – wskazania, czy na przedmiotowej nieruchomości możliwe jest wybudowanie elektrowni wiatrowych oraz rozbudowa dróg) stanowi już o przesądzaniu w kwestii sposobu zagospodarowania terenu. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszym stanie faktycznym) funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu przejmuje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji wydanie zaświadczenia żądanej treści, jak słusznie oceniły to organy orzekające w niniejszej sprawie, byłoby sprzeczne z prawem. Wskazać w tym miejscu dodatkowo należy, na co słusznie zwróciły uwagę także organy administracji, w niniejszej sprawie zastosowanie znaleźć mógł przepis art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten przyznaje powszechne prawo podmiotowe w kwestii możliwości uzyskania informacji planistycznych, w zakresie wskazanym w tym przepisie. Strona zatem, w oparciu o cytowany przepis, mogła domagać się uzyskania wyrysu lub wypisu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie mając jednocześnie obowiązku wykazywania swego interesu prawnego w żądaniu otrzymania wskazanych dokumentów. Jak też argumentował organ, ten tryb uzyskania informacji żądanej przez stronę w zakresie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (bądź w tym przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), na zasadzie regulacji szczególnej w stosunku do przepisów k.p.a., wyłącza - w zakresie w jakim istnieje możliwość wydania wyrysów i wypisów planów miejscowych i studiów uwarunkowań – możliwość wydawania w tym przedmiocie zaświadczeń w trybie art. 217 i 218 k.p.a. Mając zatem na uwadze powyższe i fakt, że zarzuty skarżącej nie znalazły uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W tej sytuacji należało, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić skargę.