II SA/Gd 467/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie : Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 maja 2004 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z 29 marca 2004 r., nr [...], 2/ określa, że powyższe decyzje nie mogą być wykonane, 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 3111 (trzy tysiące sto jedenaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia 29 marca 2004 r., na podstawie art. 104 k.p.a., art. 98 ust. 4, art. 146 ust. 3, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz uchwały Rady Miasta z dnia 28 grudnia 2000 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych podziałem ustalił dla T. W. opłatę adiacencką w kwocie 23.212,5 zł tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej podziałem, położonej w G. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na wniosek T. W. ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 6 marca 2002 r. zatwierdzony został projekt podziału przedmiotowej nieruchomości gruntowej, co spowodowało wzrost wartości tej nieruchomości. Zgodnie z uchwałą Rady Miasta z dnia 28 grudnia 2000 r. wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem nieruchomości legitymuje Prezydenta Miasta do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W dniu 27 października 2003 r. na zlecenie Gminy sporządzono operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono, że wartość nieruchomości przed dokonaniem podziału wynosiła 520.147,00 zł, natomiast po dokonaniu podziału wartość nieruchomości, na która składają się działki nr [...] oraz od nr [...] do nr [...] – wynosi 597.522,00zł. Przy obliczaniu wzrostu wartości nieruchomości nie uwzględniono działki nr [...], która przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną gminną przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasta. Zastrzeżenia odnośnie operatu szacunkowego dotyczące wyceny przedmiotowej nieruchomości zgłosił T. W., twierdząc, iż to zapisy planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego przesądziły o wzroście wartości nieruchomości, bowiem Gmina uchwalając plan przesądziła o wielkości działek, co miało wpływ na wzrost wartości nieruchomości. W ocenie odwołującego się podział geodezyjny uszczegółowił jedynie powierzchnie działek, a fakt ten nie miał wpływu na wzrost wartości nieruchomości. Odwołanie w niniejszej sprawie wniósł T. W. zarzucając podjęcie przedmiotowej decyzji bez podstawy prawnej. Ponadto odwołujący wskazał, że wzrost wartości nieruchomości został określony niezgodnie z kryteriami powszechnie przyjętymi prze rzeczoznawców oraz, że wysokość opłaty adiacenckiej została wyliczona nieprawidłowo. T. W. podniósł również kwestię własności poszczególnych działek wskazując, iż jest on aktualnie właścicielem działek od nr [...] do nr [...]. Natomiast działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] stanowią własność Gminy, zaś działka nr [...] nie istnieje. W uzasadnieniu skazał, że skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 marca 2001 r. Gmina określiła orientacyjną powierzchnie gruntów pod budownictwo mieszkaniowe oraz minimalną powierzchnię działek budowlanych, a podział przedmiotowych działek musiał być zgodny z jego ustaleniami, to uznać należy, iż to właśnie ustalenia planu określając wielkość działek spowodowały wzrost ich wartości. W ocenie strony sam podział ma wpływ na wzrost wartości działek jedynie wtedy właściciel zlecając jego dokonanie sam określa ich wielkość. T. W. stwiedził, iż ustawodawca, nie wskazują konkretnych powodów przesądził o tym, że każdy wzrost wartości nieruchomości mający swój związek z zapisami planu musi być uwzględniony przy naliczaniu opłaty adiacenckiej. W swoich wywodach odwołujący przywołał dwie podstawy zwiększenia wartość nieruchomości związane ściśle z ustaleniami planu, tj. w przypadku zmiany przeznaczenia gruntów na budowlane (art. 36 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz gdy właściciel zlecając dokonanie podziału nieruchomości określa jednocześnie wielkość działek budowlanych jakie mają z tego podziału powstać (art. 98 ust. 4 u.g.n). W opinii strony dopiero w tym ostatnim przypadku zachodzi związek przyczynowy pomiędzy podziałem nieruchomości określającym wielkość działek budowlanych a wzrostem ich wartości. W związku z powyższym w chwili uzyskania informacji o naliczeniu opłaty adiacenckiej w drodze art. 94 ust. 4 u.g.n. odwołujący się wystąpił o sporządzenie opinii, w której organ miał przedstawić podstawy prawne dla pobrania przedmiotowej opłaty. W opinii T. W. przedstawiona przez organ opinia nie jest wiarygodna, ponieważ została sporządzona przez rzeczoznawcę, który był autorem operatu szacunkowego w niniejszej sprawie. Odwołujący nie zgodził się także ze stanowiskiem organu, że zmiana przeznaczenia działek na cele budowlane nie spowodowała wzrostu ich wartości. Celem takiego postępowania, w ocenie odwołującego się, było przypisanie całego wzrostu wartości nieruchomości podziałowi nieruchomości. T. W. nie zgodził się również ze sposobem wyliczenia opłaty adiacenckiej uznając je za nieprawidłowe, bowiem jeżeli w wyniku poniesionych nakładów wartość nieruchomości wzrosła, to aby wykazać faktyczny wzrost wartości nieruchomości, trzeba go pomniejszyć o nakłady poczynione na ten wzrost, jakie poniósł odwołujący się. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 maja 2004 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 98 ust. 4 i art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powołując się na przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przedstawił dwie instytucje prawne, które upoważniają gminę do naliczenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, tj. podział nieruchomości oraz sytuację, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel (użytkownik wieczysty) zbywa tę nieruchomość. Organ wyjaśnił, że wymienione powyżej instytucje nie są tożsame, bowiem nie jest tak, że plan zagospodarowania przestrzennego określając wielkość działek wyklucza zastosowanie art. 98 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zapis w planie o wielkości działek budowlanych nie powoduje zmiany wartości nieruchomości, stanowi on jedynie ograniczenia w wykonaniu przez właściciela jednego z jego uprawnień, to znaczy określenia na jakie nieruchomości może być dzielony przedmiot jego własności. Organ wskazał, iż zastosowanie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym lub gospodarce nieruchomościami dla potrzeb naliczania opłaty z tytułu wzrostu wartości gruntu uzależniony jest od tego co jest przyczyną takiego wzrostu. Jeżeli wzrost ten następuje na skutek dokonania podziału geodezyjnego – organ stosuje ustawę o gospodarce nieruchomościami niezależnie od faktu zbycia tych działek, ale w związku z decyzją o podziale i w terminie liczonym od dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna i bez uwzględnienia wartości działek, które po podziale jako drogi przeszły na własność gminy. Zaskarżona decyzja dotyczy wzrostu wartość nieruchomości powstałej w wyniku podziału nieruchomości przy ul.[...] dokonanego w 2002 r. wydanej na wniosek T. W. Przy podziale nieruchomości na wniosek właściciela zwiększenie wartości nieruchomości następuje w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna bez względu na to, czy nowo powstałe nieruchomości wejdą do obrotu, czy też będą nadal stanowić własność dotychczasowego właściciela. Organ stwierdził także, iż przedmiotowa opłat adiacencka nie ma charakteru rzeczowego, związanego z obrotem nieruchomości, lecz jest świadczeniem osobistym zbywcy. Ponadto organ wskazał, opierając się na operacie szacunkowy rzeczoznawcy zasady i sposób określenia wartości nieruchomości przed i po podziale oraz naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości przy ul. [...] uznając powyższy operat za wiarygodny i rzetelny oraz podkreślając, iż w myśl przepisów procesowych stanowi on dowód z dokumentu. Skargę na powyższa decyzję wniósł T. W., który zarzucił niezgodność z prawem oraz ponowił argumentację faktyczną i prawną zawartą w odwołaniu. Ponadto w uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ nie ustosunkował się do części zarzutów przedstawionych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentacje faktyczną i prawną przedstawioną o uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że SKO nie odniosło się do wszystkich zarzutów strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skargę należało uznać za uzasadnioną w całości, a jej zarzuty za słuszne w części dotyczącej naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa materialnego. Na wstępie wskazać należy, że decyzja o podziale nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] stała się ostateczna w dniu 22 marca 2002 r., natomiast zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku tego podziału doręczono stronie skarżącej w dniu 13 stycznia 2004 r. to jest po upływie prawie 2 lat. Z treści tego zawiadomienia wynika między innymi, że dokonano już szacunku wzrostu wartości nieruchomości oraz, że ustalono wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę 23.212,50 zł wskazując, że "wartość nieruchomości określona została według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej" (por. k. 17 akt organu I instancji). W dalszej części tego "zawiadomienia" pouczono skarżącego o możliwości ubiegania się o rozłożenie ustalonej już opłaty na raty roczne według określonych tam zasad. Analiza treści tego zawiadomienia, w którym powołano się również na art. 61 § 4 k.p.a. daje pełną podstawę do przyjęcia, iż jest to w istocie decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej bez pouczenia o środkach odwoławczych oraz konsekwencjach jej wydania. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a na organie administracji ciąży obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o jego wszczęciu z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.). Z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu na organie administracji ciąży również obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdej fazie tego postępowania w taki sposób, aby strona mogła uczestniczyć zarówno w zbieraniu materiału dowodowego jak i mieć możliwość zapoznania się z zebranymi dowodami. Szczególne znaczenie ma tutaj art. 10 § 1 k.p.a., który nakłada na organy administracji obowiązek umożliwienia każdej stronie przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstępstwo od tej zasady możliwe jest tylko w szczególnych przypadkach, które w niniejszej sprawie nie występowały (por. art. 10 § 2 k.p.a.). Wszczęcie postępowania zobowiązuje również organ do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem sprawy. Ponadto organy czuwają nad tym by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. art. 9 k.p.a.). Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organy do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zarówno przy uwzględnieniu interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli. W świetle przytoczonych wyżej przepisów postępowania administracyjnego oczywiste jest, że dopiero wszczęcie postępowania umożliwia przeprowadzenie i zbieranie dowodów. Nie jest zatem dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania z urzędu. Naruszenie opisanych wyżej zasad ogólnych k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowiło samodzielną i wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). Nadto wskazać należy, iż obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji SKO z dnia 10 lutego 2003 r. przepis art. 98 ust. 4 w zw. z art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) stanowił, że wartość nieruchomości winna być określona według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Z akt sprawy wynika, że operat szacunkowy został sporządzony na dzień 27 października 2003 r., a decyzja ustalająca opłatę adiacencką dla obliczenia której podstawą był ów operat – w dniu 29 marca 2004 r. Zatem zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została 2 po sporządzeniu operatu i nie uwzględniała zmiany wartości nieruchomości według stanu i cen na dzień jej wydania, co stanowiło naruszenie przytoczonego wyżej przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchybienie to mające wpływ na wynik sprawy uzasadniało również uchylenie zaskarżonych decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w związku z art. 135 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy. W dalszym postępowaniu w niniejszej sprawie organy administracji będą zobowiązane do uwzględnienia przedawnienia wynikającego z przepisów art. 98a u.g.n.