II OSK 564/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 618/03 w sprawie ze skargi R. C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003r. Nr [...], umarzające postępowanie zażaleniowe, wszczęte wniesionym przez skarżącego zażaleniem na wydane na podstawie art. 50 ust.1 Prawa budowlanego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2002r. nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego. Postanowienie to zostało wydane w związku ze stwierdzeniem, iż w/w budynek, realizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 7 lutego 2001 r. został wadliwie posadowiony w stosunku do projektu, który przewidywał wyniesienie posadzki budynku 0,5 m ponad poziom gruntu, a zrealizowano go o ok. 25 cm wyżej. Ponadto roboty były są prowadzone bez nadzoru osoby uprawnionej. W zażaleniu, wniesionym w dniu 19 czerwca 2002 r. R. C. podniósł brak podstaw do wstrzymania robót budowlanych, bowiem odstępstwo od projektu w zakresie wysokości posadowienia budynku nie było istotne. Nadto zakwestionował twierdzenie organu o braku wpisów kierownika budowy w dzienniku budowy oraz prowadzenie robót bez nadzoru osoby uprawnionej, wskazując, że wpisów dokonywał kierownik budowy -J. G., a inspektorem nadzoru był Z. K. Uzasadniając umorzenie postępowania zażaleniowego organ odwoławczy stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w dniu 9 lipca 2002 r. tj. w terminie 2 miesięcy od wydania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2002r. na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wydał decyzję nakładającą na R. C. obowiązek wykonania w terminie 6 miesięcy określonych obowiązków w celu doprowadzenia realizowanego budynku do stanu zgodnego z prawem, w szczególności przedłożenia ekspertyzy technicznej w/w budynku, obejmującej inwentaryzację wykonanych robót oraz inwentaryzację geodezyjną obiektu, a także zakres robót, których wykonanie jest niezbędne do doprowadzenia realizowanego budynku do stanu zgodnego z prawem, ze wskazaniem, że nie pogorszy to warunków użytkowania nieruchomości sąsiednich. We wniesionej do Sądu Administracyjnego skardze na postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego R. C. zarzucił organowi odwoławczemu nie odniesienie się do postawionych w zażaleniu zarzutów dotyczących braku podstaw do wstrzymania budowy oraz bezpodstawność umorzenia postępowania zażaleniowego. Dodał też, że nie otrzymał postanowienia PINB z dnia [...] lipca 2002r., na które powołuje się w skarżonym postanowieniu organ II instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 50 ust 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia jego doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust 1. Utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi podstawę do umorzenia postępowania zażaleniowego. Powyższy pogląd wynika również z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1999 r. III RN 2/99 OSNP 2000/9/336. W niniejszej sprawie organ I instancji wydał taką decyzję w dniu 9 lipca 2002r. czyli w terminie kiedy postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych było obowiązujące. Postanowienie z dnia [...] maja 2002 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót nie utraciło wprawdzie ważności po wydaniu tej decyzji, jednakże - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - nie jest to argument mogący samoistnie stanowić o konieczności rozpoznania zażalenia na to postanowienie. Jego charakter z woli ustawodawcy jest czasowy, a trwałe skutki wywiera dopiero decyzja wydana na mocy art. 51 ust 1 Prawa budowlanego. Gdyby takiej decyzji w ogóle nie wydano a nadto nie upłynęłoby 2 miesiące od doręczenia tego postanowienia, to rozpoznanie zażalenia byłoby celowe i zasadne. Wydanie decyzji w trybie art. 51 ust.1 pkt 2 powoduje, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostaje skonsumowane przez decyzję nakładającą obowiązki i ewentualne zarzuty dotyczące zasadności wstrzymania będą musiały znaleźć odbicie w merytorycznym rozstrzygnięciu odwołania od decyzji. Uchylenie takiej decyzji z powodu braku podstaw do nałożenia obowiązków w trybie art. 51 ust 1Prawa budowlanego skutkować będzie wzruszeniem jej podstawy, czyli wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Stanowisko organu odwoławczego, że wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia 9 lipca 2002r. uczyniło bezprzedmiotowym rozpatrywanie zażalenia jest zatem - zdaniem Sądu - zasadne. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma bowiem charakter czasowy a jego byt ograniczony jest upływem czasu bądź wydaniem decyzji dalej idącej w skutkach dla inwestora, który istotnie odstąpił od projektu budowlanego. Powyższy wyrok w całości zaskarżył skargą kasacyjną (sporządzoną przez radcę prawnego Z. Z.) R. C., opierając powyższą skargę na zarzucie naruszenia przez Sąd przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 lit.c) w zw. z art. 106 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 111 kpa . z art. 107 § 1 kpa i w zw. z art.35 § 1 kpa. Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Ponadto wniósł cyt.: "o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego" . Rozwijając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej postawiony zarzut skarżący wywodzi, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zbadał należycie stanu faktycznego i nie przeprowadził postępowania dowodowego w sprawie. Sąd nie wziął pod uwagę argumentacji skarżącego, iż brak było podstaw do wstrzymania budowy, gdyż budowa nie była prowadzona w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu budowlanym, o czym świadczy Dziennik Budowy, w którym widnieją wpisy dotyczące realizacji robót budowlanych i ich przebiegu. Wpisy były dokonywane systematycznie i nieprawdą było, iż budowa była prowadzona bez odpowiedniego nadzoru kierownika budowy. Sąd administracyjny I instancji, jednak fakt ten całkowicie pominął. Skarżący podniósł też, że nie ma żadnej wiedzy dotyczącej wydania innego postanowienia, na którą powołuje się organ odwoławczy i Sąd, które skonsumowało postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Nie doręczono mu innego postanowienia, oprócz zaskarżonego przez niego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Nie otrzymał też żadnego zawiadomienia, iż - jak pisze - postanowienie z dnia 09.07. 2001r. zostało złożone w placówce pocztowej lub urzędzie gminy zgodnie z art. 44 kpa. Ponadto R. C. zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu "naruszenie art. 145 § 1 u.psa w związku z art. 111 § 1" wskazując, iż Sąd nie odniósł się do podnoszonego przez niego zarzutu długich terminów rozpatrywania zażalenia. Zażalenie na postanowienie [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2002r. skarżący złożył dnia 19 czerwca 2002r. Postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane dnia [...] stycznia 2003r., tj.7 miesięcy po złożeniu zażalenia. Tak długi termin rozpatrywania zażalenia naraził go na szkodę w postaci wstrzymania robót budowlanych oraz opóźnienie terminu realizacji budowy. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje, iż sprawy szczególnie skomplikowane powinny być rozpatrzone nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Sprawa nie była szczególnie skomplikowana. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustosunkował się do skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Wprawdzie skarga kasacyjna, mimo sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika zawiera też wnioski, stwierdzenia i określenia nietrafne i błędne, nie odnoszące się do treści zaskarżonego wyroku jak też treści aktu administracyjnego, który był przedmiotem skargi, to zarzut, dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) dalej P.p.s.a., mieszczący się w podstawach wskazanych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. uznać należy za zasadny. Kwestionowanym w skardze postanowieniem organ odwoławczy umorzył postępowanie zażaleniowe, wywołane wniesieniem przez skarżącego R. C. zażalenia na wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 50 ust.1 ustawy Prawo budowlane postanowienie o wstrzymanie robót budowlanych przy realizowanym przez niego budynku mieszkalnym. Formalny jedynie charakter zaskarżonego postanowienia wymaga ograniczenia rozważań wyłącznie do badania zaistnienia podstaw prawnych wydania przez organ II instancji tego rodzaju rozstrzygnięcia, z pominięciem innych kwestii podnoszonych przez skarżącego, związanych z merytorycznymi uwarunkowaniami konkretnego postępowania administracyjnego. Umorzenie postępowania odwoławczego, możliwe jest jedynie w przypadku bezprzedmiotowości tego postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa . Brak podstaw do merytorycznego orzekania musi być oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r. SA/Łd 2424/94 - ONSA 1996 Nr 2 poz. 80) i nie może być jedynie efektem domniemań, nie znajdujących potwierdzenia w stanie faktycznym i prawnym. Taka bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego zachodzi jedynie w razie skutecznego cofnięcia środka zaskarżenia. Nie powoduje natomiast bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego np. samo wykonanie rozstrzygnięcia organu I instancji /por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 1985 r. SA/Wr 111/85 - ONSA 1985 Nr 1 poz. 21/, a także ustanie obowiązywania aktu, którego czas obowiązywania jest z mocy samego prawa lub z mocy jego treści określony, lub - jak w niniejszej sprawie - wydanie przez organ decyzji zawierającej rozstrzygnięcie dalej idące. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują takiej możliwości. Należy przy tym zauważyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia powołuje się na sprzeczne założenia. Z jednej strony przytacza pogląd Sądu Najwyższego, iż utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi podstawę do umorzenia postępowania zażaleniowego, z drugiej strony stwierdza, iż w niniejszej sprawie nie nastąpiła utrata mocy postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, skoro w terminie jego obowiązywania, tj. 2 miesięcy wydana została decyzja na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2, ale w takiej sytuacji rozpatrywanie zażalenia jest niecelowe, a "celowe i zasadne" byłoby rozpoznanie zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust.1 Prawa budowlanego jedynie w przypadku, gdyby nie wydano decyzji na podstawie art. 51 ust.1 a nadto od doręczenia stronie takiego postanowienia nie upłynęło 2 miesiące. Wniosek taki jest nieuprawniony. Skoro z woli ustawodawcy przewidziana została możliwość kwestionowania przez stronę trafności postanowienia opartego na treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. - w drodze zażalenia o jakim mowa w ust. 5 tego artykułu, to strona winna mieć zagwarantowane prawo dokonania weryfikacji stanowiska organu I instancji co do wystąpienia w sprawie przypadku określonego w art. 50 ust. 1 omawianej ustawy, po ponownym rozpoznaniu i rozpatrzeniu sprawy co do istoty przez organ II instancji. Prawo strony do wykorzystania przewidzianej przez ustawodawcę możliwości ponownego rozpatrzenia sprawy w II instancji realizowane jest, gdy organ II instancji orzeka merytorycznie /art. 138 §. 1 pkt 1 i 2/, a nie ogranicza swej wypowiedzi do formalnego zakończenia postępowania drugoinstancyjnego poprzez jego umorzenie, które nie zawiera prawnej oceny konkretyzacji praw i obowiązków strony, dokonanej przez organ I instancji. Niweczyłoby to bowiem prawo strony do skutecznego zakwestionowania działań organu administracyjnego uniemożliwiających jej realizację budowy, wyrażone w art. 50 ust.5 Prawa budowlanego. Zdecydowanego odróżnienia wymaga zagadnienie ważności postanowienia wydanego w oparciu o treść art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane od oceny trafności rozstrzygnięcia organu I instancji, której dokonać może tylko organ II instancji, orzekając merytorycznie w związku z wniesionym zażaleniem. Brak utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych po wydaniu przez organ decyzji opartej na art. 51 ust.1 Prawa budowlanego nie eliminuje, a odwrotnie - uzasadnia potrzebę zbadania przez organ II instancji zastosowania w sprawie przepisu art. 50 ust.1, gdy niezadowolona strona, zgodnie z upoważnieniem ustawodawcy, wykorzystała przewidziany w prawie środek zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie odpowiadało zatem prawu, tym bardziej, że Sąd I instancji ,mimo podnoszenia tej kwestii przez skarżącego, nie wyjaśnił, czy decyzja z dnia 9 lipca 2002r., na którą powołuje się organ odwoławczy, została skarżącemu skutecznie doręczona. W tym stanie rzeczy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a., w związku z naruszeniem przez organy administracji wskazanych przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy uznać należało za uzasadniony, wobec czego należało uwzględnić skargę kasacyjną i na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a orzec jak w sentencji. Płaszczyzną oceny organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinno być zajęcie stanowiska co do zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. Przyjęcie odmiennego poglądu w zakresie powinności organu II instancji oznaczałoby zaakceptowanie możliwości bezpodstawnego uchylenia się tego organu od obowiązku dokonania kontroli instancyjnej, gdy przepis ją gwarantował, a tym samym niedopuszczalną korektę woli ustawodawcy. Natomiast zawarty w skardze kasacyjnej wniosek "o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego" nie może być uwzględniony z braku podstaw prawnych. Jego modyfikacja, z racji związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a) nie jest dopuszczalna.