I SA/Wa 1870/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Asesor WSA Joanna Skiba /spr./ Protokolant Agnieszka Dauter po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2007 r. sprawy ze skargi E.B. i J.B. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia[...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie wyegzekwowania obowiązku wydania nieruchomości oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2006 roku nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 roku nr [...] uznające jako nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu wyegzekwowania obowiązku wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości położonej w miejscowości M., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 stanowiącej współwłasność E. i J. małż. B. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ administracji publicznej podniósł, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 roku nr [...] uznał za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu wyegzekwowania obowiązku wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości położonej w miejscowości M., k.m. [...] oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 stanowiącej współwłasność E. i J. B. W piśmie z dnia 19 czerwca 2006 roku strona skarżąca wskazała na następujące okoliczności stanowiące zarzuty w rozumieniu art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.): wskazanie w tytule wykonawczym z dnia [...] czerwca 2006 roku jako podstawy wykonania obowiązku decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 roku, brak doręczenia upomnienia, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego tj. przymusu bezpośredniego w sytuacji, gdy tytuł zezwalał na zastosowania środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Zdaniem organu odwoławczego, skoro decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 roku (wydanej na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych Dz. U. z 2003 r. Nr 80. poz. 721 ze zm.), naddany został rygor natychmiastowej wykonalności, podlegała ona wykonaniu mimo wniesienia od niej odwołania. Zatem skutek wykonalności decyzji pierwszej instancji zaistniał jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Wobec powyższego organ stwierdził, że wskazanie w tytule wykonawczym z dnia [...] czerwca 2006 roku jako aktu administracyjnego stanowiącego podstawę prawną obowiązku decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 roku, nie narusza art. 27§1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku, a tym samym zarzut naruszenia art. 33 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku jest bezzasadny. Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia upomnienia, organ naczelny zauważył, że zgodnie z treścią pełnomocnictwa z dnia 30 sierpnia 2005 roku udzielonego adwokatowi A.N., obejmowało one prowadzenie sprawy administracyjnej przed Wojewodą [...] we wszystkich instancjach i w postępowaniu egzekucyjnym z prawem substytucji. W piśmie z dnia 18 maja 2006 roku Wojewoda [...] - działając jako wierzyciel - wezwał E.B. i J.B. do dobrowolnego wydania nieruchomości, objętej decyzją z dnia [...] października 2005 roku. Powyższe upomnienie zostało doręczone pełnomocnikowi stron adw. A.N. w dniu 19 maja 2006 roku. Dopiero w piśmie z dnia 12 czerwca 2006 roku J.B. poinformował Wojewodę [...] o odwołaniu z dniem 1 marca 2006 roku przez małżonków B. pełnomocnictwa dla adw. A.N.. Powyższe pismo wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 20 czerwca 2006 roku. Wobec powyższego strony nie mogą żądać zniesienia skutków prawnych związanych z doręczeniem pełnomocnikowi pism przez te organy przed datą powzięcia przez nie informacji o ustaniu pełnomocnictwa. Również za niezasadny organ naczelny uznał zarzut zastosowania zbyt dolegliwego środka egzekucyjnego. Minister Budownictwa wskazał, że tytuł wykonawczy z dnia [...] czerwca 2006 roku wskazywał środek egzekucyjny o jakim mowa w art. 1 a pkt 12 lit. b ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku tj. odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 roku organ egzekucyjny wezwał zobowiązanych do wykonania ciążącego na nim obowiązku objętego tytułem wykonawczym z dnia [...] czerwca 2006 roku, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego polegającego na odebraniu nieruchomości. Natomiast kwestia działania egzekutora nie podlega rozpatrzeniu w postępowaniu w przedmiocie zarzutów albowiem odnosi się do odrębnego trybu przewidzianego w przepisie art. 54 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku tj. w trybie skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora. Odnosząc się do zarzutu prowadzenia dwóch odrębnych postępowań egzekucyjnych na podstawie tego samego aktu administracyjnego, organ uznał je za bezzasadny. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 roku Wojewoda [...], działając w trybie art. 59 §1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] marca 2006 roku oraz tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] marca 2006 roku. Zatem, stosownie do przepisu art. 60 §1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku, umorzenie postępowania egzekucyjnego powoduje uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Z tych względów należy uznać, że pierwotnie prowadzone postępowanie egzekucyjne zostało umorzone, co skutkuje uchyleniem dokonanych czynności egzekucyjnych. Skargę na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 roku oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 roku wnieśli E.B. i J.B. zarzucając im naruszenie art. 15 §1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wszczęcie postępowania egzekucyjnego mimo braku terminu do wykonania obowiązku oraz niedoręczenia stronie pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku, naruszenie art. 40 kpa w związku z art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie za skuteczne doręczenie upomnienia stronie na adres adw. A.N., naruszenie art. 32 kpa w związku z art. 40 kpa poprzez doręczenie upomnienia adw. A.N., naruszenie art. 27 §1 pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W konkluzji skargi wnieśli o uchylenie ww. decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że tytule wykonawczym wskazano jako podstawę prawną wydania nieruchomości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 roku zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Natomiast w dniu wydania tytułu wykonawczego istniała ostateczna decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 roku, która dotyczyła tej sprawy. W ocenie skarżących, w przypadku, gdy istnieje decyzja ostateczna w sprawie to właśnie ta decyzja jest podstawą praw i obowiązków stron, a nie decyzja organu pierwszej instancji. Tytuł wykonawczy powinien więc wskazywać decyzję Ministra Transportu i Budownictwa, a nie decyzję Wojewody [...], która nie istnieje już w obrocie prawnym wobec wydania decyzji ostatecznej w sprawie. Skarżący uznali również za nieprawidłowe stanowisko organu administracji dotyczące prawidłowości doręczenia wezwania do dobrowolnego przekazania nieruchomości i upomnienia na adres adw. A.N. w oparciu o pełnomocnictwo z dnia 30 sierpnia 2005 roku. Organ administracji doręczył to upomnienie powołując się na umocowanie adw. A.N. do prowadzenia sprawy administracyjnej we wszystkich instancjach i w postępowaniu egzekucyjnym z prawem substytucji, natomiast zdaniem skarżących postępowanie egzekucyjne nie zostało jeszcze wszczęte, albowiem treść wezwania wystosowanego przez Wojewodę [...] wprost wskazuje, że postępowanie egzekucyjne dopiero może zostać wszczęte po upływie terminu zawartego w wezwaniu. Organ administracji drugiej instancji nie wziął pod uwagę również treści art. 32 kpa, zgodnie z którym strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Według skarżących celem upomnienia jest wezwanie strony do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Obowiązek ten może spełnić wyłącznie strona a nie jej pełnomocnik. To, zdaniem skarżących sprawia, że doręczenie upomnienia adw. A.N. nie wywołało skutków prawnych z art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a tym samym obydwa postanowienia powinny zostać uchylone. Skarżący podnieśli również, że organ prowadził równolegle dwa postępowania administracyjne w tej samej sprawie. Postanowienie o umorzeniu pierwszego z postępowań nie było bowiem ostateczne, a Wojewoda [...] wszczął już kolejne postępowanie. Skarżący wskazali również na prowadzenie postępowanie egzekucyjnego niezgodnie z tytułem wykonawczym. Skoro tytuł wykonawczy wykluczał możliwość zastosowania przymusu bezpośredniego, to art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym nie powinien mieć zastosowania, ponieważ egzekutor nie miał prawa do wezwania osób przebywających na nieruchomości do jej opuszczenia, pod rygorem zastosowania przymusu bezpośredniego. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarga stanowi w istocie polemikę z ustaleniami faktycznymi i prawnymi zawartymi w zaskarżonym postanowieniu, mającymi oparcie w materiale dowodowym sprawy i w przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Badając wniesioną skargę pod kątem określonych wyżej kryteriów, należy uznać, że nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że postanowieniami Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 roku oraz Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 roku badane były zarzuty skarżących z dnia 19 czerwca 2006 roku w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku wymienia taksatywnie przyczyny, które mogą być podstawą zarzutów co oznacza, że wskazanie innych przyczyn niż te wymienione w art. 33 nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1999 roku, sygn. akt IV SA 1104/96 nie publ.). Za prawidłowe należy wiec uznać stanowisko organu wskazujące ,że nie wszystkie wskazane przez skarżących okoliczności prowadzonego postępowania administracyjnego mogą stanowić podstawę zarzutów. W ocenie Sądu w pierwszej kolejności należy ocenić zgłoszony zarzut braku uprzedniego doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 §1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku. Odnosząc się do tego zarzutu, należy stwierdzić, iż jest on chybiony. Jak wynika z treści pełnomocnictwa z dnia 30 sierpnia 2005 roku udzielonego adw. A.N. był on umocowany do prowadzenia sprawy administracyjnej przed Wojewodą [...] we wszystkich instancjach i w postępowaniu egzekucyjnym z prawem substytucji. Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu administracyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości fakt, że w postępowaniu egzekucyjnym można stosować przepisy kpa dotyczące doręczeń (por. Postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Komentarz R. Hauser, Z. Leoński, A Skoczylas Wydawnictwo C. H. Beck Wa-wa 2005). Natomiast art. 40 § 2. kpa, głosi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W postanowieniu z dnia 9 września 1993 roku (III ARN 45/93, OSNCP 1994, z. 5, poz. 112) Sąd Najwyższy podkreślił, że przepis art. 40§2 kpa nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń, obarcza ona organy prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Zdaniem sądu taki obowiązek istnieje również, jeżeli chodzi o obowiązek doręczenia upomnienia. Zasada wyrażona w art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi o obowiązku poprzedzenia przystąpienia do egzekucji wezwaniem zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Ma ono na celu dążenie do wykonania ustalonego obowiązku dobrowolnie, ma bowiem wykazać konieczność i nieuchronność realizacji obowiązku. Należy również uznać - wbrew twierdzeniom skarżących - doręczenie upomnienia za czynność dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż zgodnie z definicją czynności egzekucyjnej zawartej w art. 1a pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku są nią wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Wynika z tego nadana przez ustawodawcę zasada szerokiego rozumienia czynności egzekucyjnej i postępowania egzekucyjnego. Tym samym należy uznać za błędny pogląd skarżących jakoby doręczenie upomnienia stanowiło etap pośredni pomiędzy postępowaniem rozpoznawczym a postępowaniem egzekucyjnym, a zatem umocowania do reprezentowania skarżących w tym etapie postępowaniu nie posiadał adw. A.N.. Niesporne jest między stronami, że skarżący ustanowili pełnomocnika, który miał działać w postępowaniu administracyjnym, korzystając tym samym z możliwości przewidzianych w art. 32 k.p.a. W świetle tego przepisu pełnomocnictwo obejmuje dokonywanie wszystkich czynności prawnych - poza takimi, których charakter wymaga osobistego działania strony. Art. 32 kpa ustanawia zatem ograniczenie dopuszczalności działania strony przez pełnomocnika, nie zmienia jednak obowiązku doręczania pism ustanowionemu pełnomocnikowi. W tym miejscu należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że z momentem ustanowienia pełnomocnika strona uzyskuje uprawnienia do występowania przed organem za jego pośrednictwem bądź też łącznie z nim, organ administracji państwowej natomiast staje przed obowiązkiem prowadzenia postępowania przede wszystkim z udziałem tego pełnomocnika. Konieczność ta wynika wprost z art. 40 § 2 k.p.a., który ustala, że w przypadku ustanowienia pełnomocnika organ administracji państwowej pisma doręcza temu pełnomocnikowi. Przepis ten nie przewiduje żadnych modyfikacji tej zasady. Należy wobec tego wnioskować, że w razie ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego. Skoro więc w niniejszej sprawie pełnomocnikowi strony zostało doręczone upomnienie w rozumieniu art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku, to nie można uznać, że doszło do naruszenia art. 32 i 40 § 2 k.p.a. Kolejny zarzut dotyczy wysłania upomnienia przed upływem terminu do wykonania obowiązku. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 roku (stanowiąca tytuł wykonawczy) zezwalała na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiących własność J.B. i E.B. w ustawowej wspólności oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...]. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja opatrzona takim rygorem podlega wykonaniu niezwłocznie po jej wydaniu. Nie ma więc obowiązku wskazywania terminu jej wykonania. Dodatkowo należy jeszcze podnieść, że powołany już przepis art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Wojewodę [...] nie przewidywał określenia terminu, w którym nakazane zezwolenie winno być wykonane, jako elementu orzeczenia. Bezzasadny jest także kolejny zarzut w zakresie prowadzenia równolegle dwóch postępowań egzekucyjnych. Postanowieniami z dnia [...] maja 2006 roku Wojewoda [...] umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec J.B. i E.B., mające na celu wykonanie obowiązku zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości opisanych w księdze wieczystej nr [...] oraz [...], wskazując w uzasadnieniu, że uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego jest Wojewoda [...], a nie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Stosownie do treści art. 60 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku, umorzenie postępowania egzekucyjnego powoduje - co do zasady - uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych. Oznacza to, że w ten sposób zostaje przywrócony stan istniejący przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Z mocy samego prawa zostają bowiem uchylone dokonane czynności egzekucyjne. Nie ma jednak przeszkód, by prowadzić postępowanie egzekucyjne ponownie. Umorzenie postępowania egzekucyjnego dotyczącego określonego obowiązku, jak podkreśla się w literaturze, nie wyklucza bowiem możliwości wszczęcia ponownej egzekucji administracyjnej, jeśli zaistnieje sytuacja, w której egzekucja ta stanie się dopuszczalna (por. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń 2003, s. 127-128). Nie można zatem uznać, że w sprawie prowadzone były równolegle dwa postępowania egzekucyjne. Nie jest również zasadny pogląd wyrażony w skardze, że w tytule wykonawczym nieprawidłowo wskazano jako podstawę wykonania obowiązku decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 roku, a nie ostateczną decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 roku utrzymująca w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. Nie można bowiem zgodzić się z argumentacją podaną przez skarżących, że skutek ostateczności postanowienia odnosi się tylko do postanowień wydanych przez organ II instancji, bowiem w obrocie prawnym funkcjonują postanowienia wydane przez obie instancje i orzeczenia obu instancji stają się ostateczne. Z tych wszystkich względów skargę należało uznać za nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w wyroku.