IV SA/Wa 1763/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Danuta Gorzelak - Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2007 r. sprawy ze skargi E.G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) czerwca 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy dofinansowania realizacji projektu w ramach programu "Ułatwienie startu młodym rolnikom" 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego L.G. z Kancelarii Radcy Prawnego "(...)" prowadzonej pod adresem ul. (...), (...) k. (...) kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) czerwca 2006 r. nr (...) Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia (...) maja 2006 r., odrzucającą wniosek E.G. o dofinansowanie realizacji projektu, złożony w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zapisami Sektorowego Programu Operacyjnego pomoc może być przyznana rolnikowi, który po raz pierwszy stał się posiadaczem gospodarstwa rolnego, nie wcześniej niż 12 miesięcy przed podjęciem przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwaną dalej: "ARiMR") decyzji o udzieleniu pomocy. Podjęcie decyzji o udzieleniu pomocy jest jednoznaczne z zawarciem umowy o dofinansowanie projektu. Organ podniósł, iż przy rozpoznawaniu wniosków istotna jest data złożenia pełnej dokumentacji do wniosku albowiem umowy z beneficjentami podpisywane są w kolejności wynikającej z daty stwierdzenia poprawności i kompletności dokumentów. Wnioski podlegają rozpatrzeniu w ramach dostępnych środków finansowych. W przypadku braku środków finansowych umieszczane są przez Oddział Regionalny na liście wniosków oczekujących na wsparcie - tzw. liście rezerwowej. Wniosek wykreślany jest z listy rezerwowej i nie podlega sfinansowaniu z upływem 12 miesięcznego terminu posiadania gospodarstwa rolnego. Wniosek E.G. został złożony w dniu 23 maja 2005 r. ale status kompletności uzyskał w dniu 21 grudnia 2005 r. W tym dniu brak było środków finansowych zatem umowa o dofinansowanie projektu nie mogła być podpisana. Przedmiotowy wniosek został umieszczony na liście rezerwowej. W dniu 16 maja 2006 r. upłynął 12 miesięczny termin posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego przez E.G. Wobec powyższego, zdaniem organu, zgodnie z obowiązującymi procedurami wniosek należało odrzucić. W skardze na powyższą decyzję Prezesa ARiMR skarżąca wniosła o "sprawdzenie zasadności działania ARIMR". W uzasadnieniu skargi opisała przebieg sprawy, podnosząc, iż przed złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu upewniła się, iż organ posiada środki finansowe. Wniosek złożyła w dniu 23 maja 2005 r. natomiast dopiero po 7 miesiącach otrzymała z organu pismo wzywające do uzupełnienia wniosku. Pismem z dnia 23 lutego 2006 r. została poinformowana, że wniosek nie może podlegać sfinansowaniu ale został umieszczony na liście rezerwowej. Następnie pismem z dnia 22 maja 2006 r. poinformowano ją o odrzuceniu wniosku ze względu na przekroczenie okresu 12 miesięcy prowadzenia gospodarstwa. Wskazała, że poniosła znaczne koszty przy sporządzaniu projektu i oczekiwała, iż w razie braku środków, decyzją zostanie jej przyznana pomoc z nowego programu. W odpowiedzi na skargę Prezes ARIMR wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, iż skarga została wniesiona z uchybieniem terminu do dokonania tej czynności. W piśmie procesowym datowanym 4 marca 2007 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo albowiem odmowa udzielenia pomocy finansowej skarżącej nie znajduje uzasadnienia w przepisach powołanego przez organ rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju z dnia 8 września 2004 r. w sprawie uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacji i Modernizacji Sektora Żywnościowego oraz Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006 ani w żadnym innym przepisie prawa. Ponadto zaskarżone rozstrzygnięcie narusza zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania wyrażone w art. 6 i art. 8 k.p.a. Podniósł, iż z akt sprawy, a w szczególności z załączonego przez skarżącą do wniosku o dofinansowanie aktu notarialnego nr (...) z dnia (...) maja 2005 r. wynika, iż nabyła ona na własność gospodarstwo rolne w tymże dniu. Zatem 12 miesięczny okres prowadzenia gospodarstwo rolnego minął w dniu (...) maja 2006 r. Wskazał, że w przedmiotowym okresie 12 miesięcy limit środków finansowych przydzielonych Opolskiemu Oddziałowi Regionalnemu został wyczerpany co, zdaniem organu, nie kwalifikowało skarżącej do otrzymania pomocy. Według pełnomocnika okoliczność, że ARIMR nie posiadała w grudniu 2005 r. - czyli w czasie, gdy wniosek skarżącej uzyskał status kompletności - i w następnych 5 miesiącach środków finansowych, nie może skutkować negatywnie na sytuację skarżącej. Wyraził również pogląd, iż fakt nie objęcia skarżącej pomocą finansową wynika z winy lub ze zwykłej opieszałości pracowników Oddziału Agencji w O. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.)"sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, iż wniosek organu o odrzucenie skargi z powodu uchybienia ustawowego terminu do jej wniesienia okazał się nieuprawniony, skoro organ na wezwanie Sądu, podał, iż nie jest wstanie wykazać się dowodem doręczenia zaskarżonego rozstrzygnięcia stronie skarżącej. W tej sytuacji Sąd uznał skargę za wniesioną w terminie. Kolejną kwestią wymagającą na wstępie wyjaśnienia jest charakter rozstrzygnięć wydanych przez organy administracyjne obu instancji odrzucających wniosek skarżącej z dnia 23 maja 2005r. o dofinansowanie realizacji projektu w ramach działania " Ułatwianie startu młodym rolnikom". Zagadnienie to było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w składzie siedmiu sędziów w dniu 22 lutego 2007r. podjął uchwałę ( sygn. akt II GPS 3/06), iż" odrzucenie wniosku , o którym mowa w art. 26 ust.1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju ( Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust.2 tej ustawy". W uzasadnieniu wymienionej uchwały NSA stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Gospodarczym wskazują na istnienie wyraźnie wyodrębnionych dwóch etapów postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych, unormowanych osobno, w dwóch różnych ustępach art. 26 tej ustawy. Na pierwszy etap składa się postępowanie wszczęte na skutek wniosku podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych w ramach m.in. sektorowego programu operacyjnego. W tym etapie następuje rozpoznanie wniosku i etap ten kończy się wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy. Dopiero po pozytywnym dla strony rozstrzygnięciu, następuje drugi etap postępowania, którym jest zawarcie umowy określającej warunki finansowania projektu ( art.26 ust.5 ustawy). W dalszej części uzasadnienia uchwały NSA stwierdził, iż decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 26 ust. 2 w/w ustawy jest niezbędną przesłanką do zawarcia umowy, o której mowa w art. 26 ust. 2 tej ustawy. Przepis art. 107 § 1 kpa określa składniki z jakich powinna składać się typowa decyzja administracyjna. Niemniej w doktrynie jak i w orzecznictwie podkreśla się, iż pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej są decyzjami, pomimo nie posiadania pełnej formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji, a mianowicie takie jak: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby uprawnionej do reprezentowania organu. Powyższe wywody prowadzą do stwierdzenia, iż zaskarżone w rozpatrywanej sprawie pismo Prezesa AR i MR z dnia (...) czerwca 2006r. oraz poprzedzające je pismo Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia (...) maja 2006r. są decyzjami administracyjnymi, bowiem posiadają minimum wymaganych elementów dla tej formy rozstrzygnięcia administracyjnego, a więc oznaczenie organu, wskazanie adresata, podpis uprawnionej osoby do reprezentowania organu oraz rozstrzygnięcie odrzucające wniosek skarżącej o przyznanie dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych dla młodych rolników. Przechodząc do meritum sprawy należy stwierdzić, iż skarga jest zasadna i prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć administracyjnych organów obu instancji. Podstawę materialnoprawną poddanych kontroli Sądu rozstrzygnięć administracyjnych stanowił pkt 3.1.2 załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego " Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" ( Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm). Organy orzekające obu instancji jako przyczynę odrzucenia wniosku skarżącej wskazały, iż w dniu (...) maja 2006r. upłynął okres 12 miesięcy prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego. Dlatego też skarżąca nie kwalifikuje się otrzymania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Tego rodzaju pomoc według zapisów Sektorowego Programu Operacyjnego może być przyznana rolnikowi, którzy po raz pierwszy stał się posiadaczem samoistnym lub zależnym gospodarstwa rolnego, nie wcześniej niż 12 miesięcy przed podjęciem przez ARiMR decyzji o udzieleniu pomocy. Z taką wykładnią przepisów pkt 3.1.2 załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004r. zawierającego regulacje w zakresie działania " Ułatwianie startu młodym rolnikom" nie można się zgodzić w świetle przepisów prawa unijnego jak też prawa krajowego, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonych rozstrzygnięć. W prawie wspólnotowym przyznawanie pomocy młodym rolnikom reguluje rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/99 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia ( Dz. U. UE. L.99.160.80). Art. 8 ust.1 tego rozporządzenia określa warunki jakie musi spełniać młody rolnik do udzielenia pomocy, zaś ust. 2 tego artykułu określa formy i wysokość przyznawanej pomocy. W rozporządzeniu Rady (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/99 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) ( Dz.U. UE.L.04.153.30) w art. 4 ust.1 określono datę, według której dokonuje się oceny spełnienia warunków dotyczących pomocy w podejmowaniu działalności, określonych w art. 8 rozporządzenia nr 1227/99, stanowiąc, iż warunki te muszą być spełnione w chwili podjęcia indywidualnej decyzji o przyznaniu wsparcia. Decyzja ta według art. 5 tego rozporządzenia zostaje podjęta nie później niż 12 miesięcy po podjęciu działalności tak jak określają przepisy obowiązujące w Państwach członkowskich. Z powyższych uregulowań prawnych wynika, iż - po pierwsze - młody rolnik warunki do uzyskania wsparcia musi spełniać w dacie podjęcia decyzji o przyznaniu wsparcia, po drugie - decyzję o przyznaniu wsparcia rolnikowi organ obowiązany jest podjąć przed upływem 12 miesięcy od daty podjęcia działalności przez młodego rolnika. Obowiązek organu do wydania tej decyzji przed upływem wskazanego okresu wynika z użytego przez normodawcę sformułowania "zostaje podjęta", które nie daje organowi luzu decyzyjnego, a wręcz przeciwnie zobowiązuje organ do podjęcia decyzji w zakreślonym terminie. W prawie krajowym , jak już powiedziano powyżej, działanie "Ułatwianie startu młodym rolnikom" realizowane było w ramach sektorowego programu operacyjnego tworzonego na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju ( Dz. U. nr 116, poz. 1206 ze zm.), zwanej dalej ustawą, finansowany z publicznych środków wspólnotowych ( art. 24 ust.1 pkt 2 ustawy). W świetle wskazanej wyżej uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007r. z art. 26 ustawy wynika, iż zawarcie umowy o dofinansowanie projektu zgłoszonego do realizacji w ramach programu dotyczącego działania " Ułatwiania startu młodym rolnikom", o której mowa w ust.5, musi poprzedzać wydanie na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy decyzji o przyznaniu wnioskodawcy dofinansowania. Natomiast wydane na podstawie art. 11 ust.5 ustawy o NPR rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz.U, Nr 207, poz. 2117 ze zm.) określa w pkt 3.1.2 załącznika system wdrażania działania " Ułatwianie startu młodym rolnikom". Wedle uregulowań zawartych w tymże załączniku wniosek o dofinansowanie projektu składa się do oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa właściwego ze względu na miejsce realizacji projektu. Złożony wniosek podlega weryfikacji pod względem kompletności i poprawności formalnej. W razie stwierdzenia, iż wniosek jest nieprawidłowo wypełniony lub nie posiada wymaganych załączników organ wzywa ubiegającego się o dofinansowanie do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania. Jeżeli wyznaczonym terminie nie uzupełniono braków to stosownie do treści § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2004r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego " Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 244, poz. 2454 ) wniosek pozostawia się bez rozpoznania. Tylko wniosek prawidłowo wypełniony i kompletny podlega ocenie merytorycznej pod względem zgodności z celami i zasadami programu. W świetle wskazanej wyżej uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007r. ten etap weryfikacji wniosku kończy się wydaniem decyzji administracyjnej na podstawie art. 26 ust.2 cyt. wyżej ustawy. Oznacza to, że w dacie zakończenia weryfikacji wniosku organ obowiązany jest wydać decyzję administracyjną. Jeżeli weryfikacja wniosku zakończy się pozytywnym wynikiem, organ wyda rozstrzygnięcie o przyznaniu dofinansowania realizacji projektu. Natomiast w przypadku wyniku negatywnego organ odmówi przyznania pomocy. Decyzja o korzystnym dla strony rozstrzygnięciu stanowi podstawę do zawarcia umowy określającej warunki dofinansowania projektu, o której mowa w ust.5 art. 26 ustawy. W rozpatrywanej sprawie skarżąca w dniu 23 maja 2005r. złożyła wniosek o przyznanie dofinansowania realizacji projektu w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w O. Oddziale Regionalnym ARiMR. Jak stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wniosek skarżącej status kompletności uzyskał w dniu 21 grudnia 2005 roku. Zatem w świetle powyższych wywodów organ obowiązany był z tym dniem wydać na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy decyzję administracyjną o przyznaniu skarżącej dofinansowania realizacji projektu, stanowiąca podstawę do zawarcia umowy określającej warunki dofinansowania i termin wypłaty. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak już wspomniano powyżej, organ odrzucił wniosek skarżącej z tego powodu, iż upłynął okres 12 miesięcy od daty rozpoczęcia po raz pierwszy działalności rolniczej. Pojęcie " osoby podejmującej po raz pierwszy prowadzenie gospodarstwa rolnego' zostało zdefiniowane w pkt. 3.1.2 załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004r. Według tej definicji za tego rodzaju osobę uważa się osobę, która po raz pierwszy stała się posiadaczem samoistnym lub zależnym gospodarstwa rolnego, nie wcześniej niż 12 miesięcy przed podjęciem przez Agencję decyzji o udzieleniu pomocy lub osobę , która była posiadaczem gospodarstwa rolnego przez okres dłuższy niż 12 miesięcy przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu, lecz w tym okresie faktycznie prowadziła gospodarstwo rolne nie dłużej niż 12 miesięcy. Zważyć jednak należy, iż art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. wyraźnie stanowi, iż indywidualna decyzja o przyznaniu pomocy młodym rolnikom zostaje podjęta nie później niż 12 miesięcy po podjęciu działalności tak jak określają przepisy obowiązujące w Państwach Członkowskich. Jednocześnie rozporządzenie to ustanawia zasadę, że warunki uprawniające do uzyskania pomocy muszą być spełnione w chwili podjęcia decyzji o przyznaniu wsparcia. Z uregulowań tych wynika, iż data wydania decyzji decyduje o przyznaniu prawa pomocy, a nie jak błędnie przyjmują organy obu instancji data podpisania umowy o dofinansowanie. Powyższe wywody prowadzą do wniosku, iż odrzucenie wniosku skarżącej nastąpiło z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 cyt. ustawy. Organ orzekający rozpoznając ponownie sprawę uwzględni okoliczności wskazane w uzasadnieniu orzeczenia.