II SA/Po 965/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi Telefonii "A" Sp. z o.o. Okręg P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; oddala skargę. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ J. Szaniecka II SA/Po 965/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]r., nr [...] na podstawie art. 104 kpa., art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 43 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz zgodnie ze zmianą miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. zatwierdzoną uchwałą Rady Gminy w C. z dnia 26 IX 1991 r., nr VII/38/91, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Pilskiego z dnia 27 XI 1991 r., nr 15/91, Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] położonej w K., polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej GSM 900 z wieżą stalowa kratową o wysokości do 60 m npt. wraz z zasilaniem energetycznym. Organ wskazał, że wspomniana działka została wydzielona z działki o nr [...] i stanowi grunt rolny o powierzchni [...]ha o klasie bonitacyjnej RV. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu dopuszcza się lokalizowanie wszelkich urządzeń z zakresu infrastruktury technicznej służącej funkcji podstawowej ustalonej w planie. Jednocześnie organ określił w decyzji warunki wynikające z przepisów szczególnych i wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, a także warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej. Prowadzący w pobliżu miejsca lokalizacji wieży gospodarstwo agroturystyczne D. i W. J. wnieśli w trakcie pierwszej fazy postępowania (zakończonej decyzją odmowną Wójta Gminy z dnia [...]r., nr [...]) protest przeciw planowanej lokalizacji inwestycji podnosząc, że wpłynie ona niekorzystnie na psychikę gości prowadzonego przez wnoszących protest pensjonatu, co może pociągnąć za sobą utratę znacznej części dochodów. Państwo J. wskazali też, że budowa zeszpeci okoliczny krajobraz. Zarzuty te zostały podtrzymane przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez Wójta Gminy, po uchyleniu jego wcześniejszego orzeczenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...]. Ustosunkowując się do tych zarzutów Telefonia "A" sp. z o.o. stwierdził, że zarzuty te są motywowane nie wskazanymi przez protestujących powodami lecz wyłącznie niechęcią do inwestora, który wobec zawyżonych oczekiwań finansowych D. i W. J. zdecydował się na lokalizację wieży na gruncie sąsiednim. Ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu Wójt uznał, że lokalizacja wieży na wskazanej działce nie naruszy interesu prawnego Państwa J., lecz jedynie interes faktyczny. Odnosząc się do zarzutu braku kontroli emisji promieniowania Wójt wskazał, że kontrola ta jest dokonywana przez państwowy monitoring środowiska. W odwołaniu od tej decyzji W. i D. J. zakwestionowali dokonaną przez organ interpretację zapisu zawartego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i podnieśli, że plan ten przewiduje gabaryty powstających budowli i zachowanie ich wiejskiego charakteru. Odwołujący się wskazali, że posadowienie na sąsiednim terenie wieży telefonii komórkowej spowoduje upadek ich działalności agroturystycznej. W odwołaniu podkreślono też, że Wójt w ogóle nie rozważył możliwości lokalizacji wieży na innym pobliskim terenie, co nie wiązałoby się z naruszaniem niczyich interesów oraz zarzucono organowi korupcję. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. oraz art. 43 i art. 46a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 7 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia dla Telefonii "A" sp. z o.o. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...], położonej w K. Kolegium zarzuciło organowi I instancji, że nie dokonał oceny inwestycji pod względem jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tak jak wymaga tego art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności nie wyjaśnił, czy planowaną inwestycję można uznać za urządzenie z zakresu infrastruktury technicznej służącej funkcji podstawowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że takim urządzeniem byłyby np. urządzenia melioracyjne, przeciwpowodziowe i przeciwpożarowe, ale nie jest nim stacja bazowa telefonii komórkowej. Kolegium wskazało także, że Wójt nie wyjaśnił na czym ma polegać "uzyskanie stosownej zgody", która w myśl postanowień planu jest warunkiem koniecznym budowy urządzeń technicznych służących funkcji podstawowej. Organ II instancji podniósł również, że Wójt naruszył art. 107 kpa. nie podpisując uzasadnienia decyzji. W skardze na powyższe orzeczenie pełnomocnik Telefonii "A" sp. z o.o., radca prawny A.P. zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustaliło jednoznacznie, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika wprost zakaz budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, co jest sprzeczne z uchwałą NSA z dnia 11 V 1998 r. (ONSA 1998/4/111) i wyrokiem NSA z dnia 10 XI 1998 r. sygn. II SA Gd 375/97. Zdaniem Skarżącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa wyraźnie przeznaczenia terenu a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło, czy stacja bazowa telefonii komórkowej nie może być traktowana jako urządzenie z zakresu infrastruktury technicznej służącej funkcji podstawowej określonej w planie. Ponadto Telefonia "A" sp z o.o. zaznaczyła, że orzekając co do istoty sprawy organ II instancji naruszył art. 138 § 1 kpa. a dokonując ustaleń sprzecznych ze stwierdzeniami zawartymi w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] naruszył art. 110 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zarzuty Skarżącej w całości za bezzasadne i stwierdziło, że zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zamierzenie inwestycyjne ma nie tylko nie być sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale ma być z nim zgodne. Kolegium podkreśliło, że w poprzedniej decyzji nie przesądzono w żaden sposób o zgodności inwestycji z planem zagospodarowania, a decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest decyzją uznaniową. Wyrokiem z dnia 10 IX 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę uznając, że brak podpisu Wójta po decyzją z dnia [...]r., nr [...] stanowił rażące naruszenie prawa, co uprawniało Kolegium do uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie Sąd nie podzielił oceny organu II instancji, jakoby stacji bazowej telefonii komórkowej nie można było zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej służącej funkcji podstawowej. W skardze kasacyjnej Telefonia "A" sp. z o.o. podniosła naruszenie art. 138 § 1 i 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa. oraz wskazała, że sprawa nie została rozpatrzona przez sąd sprawiedliwie zgodnie z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrokiem z dnia 28 VII 2005 r., sygn. akt OSK 1893/04, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że oddalenie skargi w sytuacji, gdy sąd nie zgadza się z treścią orzeczenia organu co do istoty sprawy stanowi naruszenie art. 45 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd rozstrzygnął sprawę, mając na uwadze art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w kontekście wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 VII 2005 r., sygn. akt OSK 1893/04, który uchylił wyrok tutejszego Sądu z dnia 10 IX 2004 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słusznie wskazano, że kluczowym zagadnieniem w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest ustalenie zgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Art. 43 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) w brzmieniu na dzień wydania decyzji w II instancji stanowił, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla gruntu, który jest przedmiotem postępowania obowiązywał w dniu wydania zaskarżonej decyzji plan zagospodarowania przestrzennego będący uchwałą Rady Gminy w C. z dnia 26 IX 1991 r., nr VII/38/91, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Pilskiego z dnia 27 XI 1991 r., nr 15/91. W planie tym stwierdzono, że teren, na którym położona jest działka nr [...] stanowi rolę oraz że dopuszcza się lokalizowanie na nim wszelkich urządzeń z zakresu infrastruktury technicznej służącej funkcji podstawowej ustalonej w planie. Na ten cel winny być przeznaczone tereny o niskiej wartości rolniczej po uzyskaniu stosownej zgody na zmianę sposobu użytkowania terenów rolnych. Zasadniczym pytaniem, na które należało zatem znaleźć odpowiedź było to, czy stacja bazowa telefonii komórkowej może być uznana za urządzenie z zakresu infrastruktury technicznej służącej funkcji podstawowej ustalonej w planie, czyli działalności rolniczej. W ustalaniu zakresu pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej służącej funkcji rolniczej" należało sprawdzić, czy pojęcie to nie jest definiowane ustawowo, lub czy ustawa nie zawiera jakichś wskazówek ułatwiających taką definicję. Słusznie należało się tu odwołać do ustawy z dnia 3 II 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 1995 r., nr 16, poz. 78 ze zm.), co też uczynił organ II instancji, jednak bez jednoznacznego powołania treści ustawy. Art. 2 ustawy definiuje pojęcie gruntu rolnego, którym są m.in. grunty znajdujące się pod urządzeniami melioracyjnymi, przeciwpowodziowymi i przeciwpożarowymi, zaopatrującymi rolnictwo w wodę, jak i urządzeniami kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi (art. 2 ust. 1 pkt 7). Uwagi wymagają jednak także inne wskazane w podanym przepisie cechy gruntów, które pozwalają dany grunt uznać za grunt rolny. Ustawa ta nie definiuje co prawda wspomnianego pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej służącej funkcji rolniczej, jednak pozwala wyjaśnić, jakie cechy ustawodawca uznaje za relewantne z punktu widzenia znaczenia przymiotnika "rolniczy". Kwestia ta ma naturalnie znaczenie w niniejszej sprawie, skoro kluczem do zdefiniowania wskazanego wyżej pojęcia jest określenie znaczenia "funkcji rolniczej". Bez wątpienia zatem należało się tu odnieść do art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tym bardziej, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, terminy używane przez ustawodawcę posiadają jednakowe znaczenie w całym systemie prawa, chyba że w poszczególnych aktach są one zdefiniowane odmiennie. Wypada jedynie na marginesie wspomnieć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego i tym samym – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródłem powszechnie obowiązującego prawa (choć tylko na obszarze działania organów, które dany akt ustanowiły). Stosując odpowiednio przesłanki, które na gruncie art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych decydują o rolniczym charakterze gruntów do zdefiniowana czym jest "urządzenie służące funkcji rolniczej" trzeba uznać, że stacja bazowa telefonii komórkowej w żadnym razie nie może być uznana za takie urządzenie. Konstatacja ta znajduje również pełne uzasadnienie w kontekście potocznego znaczenia przymiotnika "rolniczy". Znaczenie to jest wcale niebagatelne, skoro pierwszym zabiegiem interpretacji przepisów powinno być sięgnięcie do językowego znaczenia użytych w danym przepisie słów z uwzględnieniem zasady, że clara non sunt interpretanda est. "Rolniczy" na gruncie języka polskiego oznacza zaś tyle co "dotyczący rolnictwa, rolnika, związany z rolnictwem; używany, stosowany w rolnictwie, zajmujący się rolnictwem" (Słownik języka polskiego, pod red. Mieczysława Szymczaka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1978, T. III, s. 71). Również w tym kontekście trudno uznać stację bazową telefonii komórkowej za "urządzenie infrastruktury technicznej służącej funkcji rolniczej". Sąd wziął pod uwagę fakt, że wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia wykonywania prawa własności powinny być interpretowane bardzo ściśle. Wykładnia dokonana przez Sąd nie jest jednak wykładnią rozszerzającą. Ewentualny argument, iż rozwój telefonii komórkowej na danym terenie może również – pośrednio – służyć działalności rolniczej nie może być przekonywujący na gruncie postanowień miejscowego planu zagospodarowania, gdyż doprowadziłby on do całkowitego rozmycia znaczenia użytego terminu. Pośrednio działalności rolniczej może bowiem służyć każde urządzenie techniczne. Zarzut naruszenia art. 138 § 1 kpa. został już negatywnie rozpatrzony w wyroku tutejszego Sądu w tej samej sprawie z dnia 10 IX 2004 r. a także w wyroku NSA z dnia 28 VII 2005 r., w związku z czym Sąd nie widzi podstaw do jego ponownego rozpatrzenia. Wobec powyższego, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji. /-/ J. Szaniecka /-/ A. Zieliński /-/ W. Batorowicz