II OSK 551/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1607/05 w sprawie ze skargi P. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] czerwca 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] maja 2005 r. o odrzuceniu zgłoszenia P. S.A. o zanieczyszczeniu powierzchni ziemi na działkach nr 14/11, 16/8, 17/20, 29/4 przy ul. Ż. w R., gdzie usytuowana jest stacja paliw. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż organ I instancji trafnie odrzucił zgłoszenie, gdyż nie zachodziły przesłanki jego uwzględnienia. W decyzji wskazano, iż P. S.A. jest następcą prawnym "C." S.A. Ponieważ, jak wynika ze zgłoszenia, to "C" S.A. jest sprawcą ewentualnych zanieczyszczeń, nie można przyjąć, iż zanieczyszczenia gleby i ziemi dokonał inny podmiot niż zgłaszający zanieczyszczenie P. S.A. Nastąpiła bowiem sukcesja generalna praw i obowiązków "C" S.A. na P. S.A. Wskazano także, iż nie można uznać aby art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) stanowił lex specialis w stosunku do innych regulacji, z których wynika zasada sukcesji zobowiązań o charakterze publicznoprawnym. Nie można bowiem domniemywać woli ustawodawcy odnośnie ograniczenia podmiotowego stosowania prawa. W tej sytuacji nie zostały spełnione warunki uwzględnienia zgłoszenia dokonanego przez P.S.A., określone w art. 12 ust. 1 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. S.A. wnioskowała o uchylenie decyzji organów obu instancji podnosząc, iż zostały one wydane z naruszeniem art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustawę – Prawo ochrony środowiska. W skardze podkreślono, iż zgłoszenie ma na celu uwolnienie się od odpowiedzialności przez władającego zanieczyszczonym gruntem gdy zanieczyszczenia dokonał inny podmiot. Zdaniem skarżącej Spółki w zgłoszeniu wykazano, iż zanieczyszczenia dokonał inny podmiot. Zarzucono też niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1607/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zanieczyszczenia powierzchni ziemi, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że w sprawie podstawę materialnoprawną jej rozstrzygnięcia stanowił art. 12 ust. 4 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.). Przepis ten stanowi podstawę do odrzucenia w drodze decyzji, zgłoszenia dokonanego na jego podstawie, gdy nie zostały spełnione ustanowione warunki. W świetle art. 12 ust. 1 zgłoszenie, którego powinien dokonać władający powierzchnią ziemi, może dotyczyć wyłącznie gleby lub ziemi zanieczyszczonych przed wejściem w życie ustawy – co nastąpiło z dniem 1 października 2001 r. (art. 62 tej ustawy) – oraz przypadków, gdy zanieczyszczenia spowodował inny podmiot niż aktualnie władający. Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że następstwo prawne skarżącej Spółki po "C" S.A., który w zgłoszeniu wskazano jako sprawcę zanieczyszczenia, wyłącza stosowanie art. 12 ust. 1 powołanej ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. W oparciu o wykładnię uregulowań ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) w tym art. 82 oraz art. 102 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) i w oparciu o art. 86 Konstytucji, Sąd wywodził, że inny podmiot, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 powołanej ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, nie może odnosić się do następcy prawnego podmiotu, który spowodował zanieczyszczenie. W ocenie Sądu sukcesja generalna wyłącza możliwość stosowania tego uregulowania, bowiem następca nie jest innym podmiotem w rozumieniu tego przepisu i wobec tego skarżący nie mógł w oparciu o ten przepis skutecznie zgłosić zanieczyszczenia ziemi. P. S.A. w P. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucając naruszenie prawa materialnego: art. 12 ust. 1, 2, 3 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że obecnie władający gruntem P. S.A. nie może dokonać skutecznego zgłoszenia faktu zanieczyszczenia ziemi lub gleby przez inny podmiot – "C" S.A., dlatego że jako następca prawny na mocy sukcesji generalnej wyłączony został z grona podmiotów uprawnionych do dokonania takiego zgłoszenia. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że następstwo prawne nie ma znaczenia dla możliwości zastosowania art. 12 ust. 1 powołanej ustawy, dlatego też P. S.A. mógł wykazać, że zanieczyszczenia gruntu dokonał inny podmiot, tj. "C" S.A. i w ten sposób skutecznie uwolnić się od odpowiedzialności. Za takim stanowiskiem przemawia literalne brzmienie art. 12 powołanej ustawy, który umożliwia skorzystanie z niego wszystkim władającym (w dniu wejścia w życie ustawy) nie wyłączając z grona uprawnionych następców prawnych. Przyjęcie stanowiska, że sukcesja generalna wyłącza stosowanie art. 12 czyniłaby ten przepis martwym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut błędnej wykładni art. 12 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) nie jest uzasadniony. Opieranie się wyłącznie na literalnym brzmieniu art. 12 może prowadzić do wniosku, że "innym podmiotem" o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenie ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią, w dacie wejścia w życie tej ustawy. Regulacji tej nie można jednak odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy. Zastosowanie zatem wykładni systemowej i celowościowej w zaskarżonym wyroku należy ocenić jako w pełni zasadne i prawidłowe. Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 197 ze zm.), jak zasadnie wywodzono w zaskarżonym wyroku, ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. Odpowiedzialność w tym zakresie art. 82 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, wiązał z osobą sprawcy. Jednostka organizacyjna prowadząca działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczającą powierzchnię ziemi, miała obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego, w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, z tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia. Inne reguły przyjmuje ustawa – Prawo ochrony środowiska, która odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji obciąża władającego powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Według art. 102 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo ochrony środowiska, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji, z tym że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej wykonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2 i 3). Z treści art. 102 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania. Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego. Zgodnie z rozwiązaniem przyjętym w art. 102 ust. 2 władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, wszelkie spory z tego zakresu mogą być rozstrzygane na drodze stosunków cywilnoprawnych. Rozwiązanie prawne przyjęte w art. 12 powołanej ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, nakłada obowiązek na władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska, tj. w dniu 1 stycznia 2001 r. zgłoszenia właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie tej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r. Analiza treści tego przepisu wskazuje, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego, o jakim mowa w tym uregulowaniu, innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delikt powodujący zanieczyszczenie musi zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego unormowania poprzednika prawnego władającego. Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie, na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis, na co wskazano wyżej, wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie inne podmiotu. Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 powołanej ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, odnosi się wyłącznie do przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy – Prawo o ochronie środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego. Należy w pełni podzielić wykładnię przyjętą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 336/06 i wyroku z 27 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 991/05. W zaskarżonym wyroku została przeprowadzona prawidłowa wykładnia, że następca prawny nie jest "innym podmiotem", o jakim mowa w art. 12 ustawy i wobec tego skarżący nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi na podstawie tego przepisu i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.