II OSK 1075/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Borkowska Del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 24 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 256/07 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na rzecz Ministra Budownictwa kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 256/07 po rozpoznaniu skargi [...] Spółka Akcyjna w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji "Tablica reklamowa jednostronna", podświetlana na działce o nr ew. [...] obr. [...] K. – P. - uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku podano, że uzasadnienie Wojewody M. wskazywało na to, iż przedmiotowa działka znajduje się na terenie zamkniętym, ustalonym przez Ministra Infrastruktury decyzją nr [...] z dnia [...], ze względu na przebieg linii kolejowych określonych w załączniku do tej decyzji, zaś inwestycja nie jest z przeznaczeniem działki jako terenu zamkniętego. Powołano przy tym przepisy art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm./ stanowiącym, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy na terenie zamkniętym wymaga spełnienia warunków określonych w przepisach odrębnych, przy czym w myśl pkt. 5 ust. 1 art. 61 jako przepisy odrębne traktuje się Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie określenia nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Za teren zamknięty ustalony decyzją Ministra Infrastruktury w myśl ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne uważa się tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z przeznaczeniem terenu ustalonego jako zamknięty a także nie stanowi infrastruktury kolejowej w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym z dnia 28 marca 2003 r. /Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 789 ze zm./, który stanowi, iż infrastruktura kolejowa to linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone do zarządzenia, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy od powyższej decyzji organu wojewódzkiego, Minister Budownictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając w uzasadnieniu takiego stanowiska, iż organ administracji publicznej prawidłowo określił podstawę prawną decyzji /art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/ jak też szczegółowo uzasadnił zaskarżoną decyzję. Podkreślił też, iż rozstrzygnięcie jest zgodne z ( 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczalnych usytuowania i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych /Dz. U. Nr 249, poz. 2500/, zwanego dalej "rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r.". Budowle i budynki nie przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzeczy mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym, że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m. Oznacza to, iż elementy infrastruktury czy jakiekolwiek budowle niezwiązane z ruchem kolejowym powinny znajdować się poza terenem zamkniętym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł inwestor, zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 15 i 107 ( 1 kpa oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, twierdząc, iż organ orzekający nie odniósł się do wszystkich podnoszonych przez stronę kwestii, nie wyjaśnił wystarczająco sprawy jak też nie podał jednoznacznie, z jakiej przyczyny przedmiotowy obiekt nie może być realizowany na terenie zamkniętym. W ocenie strony nie ma w sprawie zastosowania rozporządzenie w sprawie wymagań w zakresie odległości od linii kolejowej, gdyż inwestycja nie stanowi budowli w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm./. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga jest usprawiedliwiona. W pierwszym rzędzie Sąd stwierdził, że skoro podstawą rozstrzygnięcia w sprawie było przyjęcie, iż chodzi o inwestycję do realizowania na terenie zamkniętym, to do akt sprawy należało dołączyć decyzję Ministra Infrastruktury, na którą organy obu instancji się powoływały, jednakże nie włączyły tej decyzji do materiału dowodowego. Wprawdzie decyzja ta z dnia [...] Nr [...] jest opublikowana w Dzienniku Urzędowym z 2005 r. Nr 11, poz. 72, jednakże nie jest powszechnie dostępnym dla obywateli źródłem prawa, lecz stanowi dowód w sprawie a wskazane w decyzji miejsce jej publikacji nie jest wystarczające. W ocenie Sądu nieprawidłowe jest też wnioskowanie o niemożności realizacji danej inwestycji na podstawie powołania się jedynie na to, że chodzi o teren zamknięty oraz ze wskazaniem definicji infrastruktury kolejowej. Z powołanych przepisów nie można wywieść, że na obszarze kolejowym możliwa jest realizacja jedynie infrastruktury kolejowej. Nie wynika to też z ( 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r.. Przepis ten określa odległości od obszaru kolejowego, a nie od strefy zamkniętej. Obszar kolejowy nie musi się pokrywać z terenem zamkniętym. Na przedmiotowej działce nie znajdują się żadne linie kolejowe, nie ma tam też innych budynków lub budowli związanych z infrastrukturą kolejową, nie jest więc to obszar kolejowy i wiążące się z nim ograniczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Budownictwa, reprezentowany przez radcę prawnego K. K., zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: a/ art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, b/ art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm./, c/ art. 8 i 19 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz. U. Nr 190, poz. 1606 ze zm./, 2/ naruszenie przepisów o postępowaniu mogące mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 ( 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku na czym polegało naruszenie przez organ art. 65 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 151 ppsa przez niewłaściwe zastosowanie i art. 145 ( 1 pkt 1 ppsa przez jego niezastosowanie w zw. z art. 145 ( 4 ppsa wobec braku podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, iż jako obszar zamknięty ustala się tereny, przez które przebiegają linie kolejowe. Decyzja Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...] obejmuje taki właśnie teren. Stosownie do art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym obszar kolejowy to określony działkami ewidencyjnymi obszar, na którym są usytuowane linie kolejowe oraz inne budynki i budowle oraz urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych, a także służące do obsługi przewozu osób i rzeczy. Dla uznania więc terenu za obszar kolejowy konieczne jest, by były na nim usytuowane m. in. linie kolejowe. Każda działka wymieniona w decyzji o ustaleniu terenu zamkniętego jest jednocześnie terenem kolejowym i terenem zamkniętym, niesłuszne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, jakoby dany teren zamknięty nie musiał być terenem kolejowym. Art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym jednoznacznie wskazuje, że na obszarze kolejowym mogą być usytuowane wyłącznie takie elementy, o jakich mowa jest w tym przepisie, natomiast inwestycja objęta wnioskiem w rozpoznawanej sprawie do nich nie należy. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. też potwierdza zasadność odmowy uwzględnienia wniosku inwestora, jednak przede wszystkim stanowisko takie skarżący wywodzi z zakazu sytuowania na obszarze kolejowym innych elementów poza wymienionymi w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym. Wzmacnia ten zakaz ustalenie danego terenu jako teren zamknięty. Organ rozstrzygający wniosek nie jest uprawniony do badania celu, dla jakiego decyzją teren został uznany za zamknięty jak i zasadności tej decyzji. Na mocy art. 15 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm./ wojewoda jako przedstawiciel Rady Ministrów na obszarze województwa wykonuje zadania w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa, wynikające z odrębnych ustaw, a następnie przez Ministra Budownictwa celu, dla jakiego dany teren został uznany za zamknięty, zastrzeżony ze względów obronności i bezpieczeństwa państwa. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nie jest także słuszne stanowisko Sądu, iż decyzja o ustaleniu terenu zamkniętego, opublikowania w Dzienniku Urzędowym Ministra nie była powszechnie dostępna dla obywateli. Podług art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest on wyłożony w siedzibie organu wydającego Dziennik Urzędowy do nieodpłatnego, powszechnego wglądu w godzinach pracy urzędu oraz w miejscu do tego przeznaczonym i powszechnie dostępnym. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 65 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie podając, na czym to naruszenie polegało, nie dając możliwości oceny, czy naruszenie to rzeczywiście miało miejsce. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, iż niesłuszny jest argument mający w ocenie Sądu wydającego zaskarżony wyrok uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji co do tego, że do akt sprawy powinna być dołączona decyzja ustalająca dany obszar jako teren zamknięty. Rację ma wnoszący skargę kasacyjną, że decyzja ta, stanowiąca w istocie akt o charakterze normatywnym, objęty przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a nie indywidualnym, podlegająca publikacji w dzienniku urzędowym organu centralnego, który ją wydał, jest publicznie dostępna w tymże dzienniku i nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, co czyni Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że musi być ona traktowana jako materiał dowodowy i jako taki dołączona do akt konkretnej sprawy administracyjnej. Z mającej w sprawie niniejszej zastosowanie decyzji Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...]. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, niespornie wynika, że przedmiotowy teren został uznany za teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa /( 1 decyzji nr 62/. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, czy w konkretnym miejscu, w którym inwestor zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję, znajdują się linie kolejowe, lub jakiekolwiek obiekty objęte obszarem kolejowym. Wystarczające jest normatywne określenie w powyższej decyzji, poprzez umieszczenie terenu w załączniku do tej decyzji, wydanej w wykonaniu upoważnienia ustawowego /art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. Nr 100, poz. 1086 ze zm./ danego terenu jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Z art. 4 ust. 2a ustawy wynika, że tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji, zaś ust. 2b stanowi, że organ ustalający teren zamknięty zawiadamiają Głównego Geodetę Kraju o ustaleniu terenu zamkniętego oraz podają klauzulę tajności informacji dotyczących obiektów znajdujących się na tym terenie. W tym stanie rzeczy jakiekolwiek dywagacje dotyczące braku uzasadnienia do traktowania danego terenu jako zamknięty ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa i szczegółowego badania możliwości zrealizowania przedmiotowej inwestycji na tym terenie, do czasu wyłączenia go spod działania decyzji nr [...] a w konsekwencji pozbawienia prawnego charakteru jako terenu zamkniętego, są de facto bezprzedmiotowe. O tym, czy właściwy organ /wojewoda/ uwzględni wniosek inwestora decyduje w istocie uznanie organu, że zamiar wnioskodawcy da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa. Traktowanie sprawy niniejszej tak, jak gdyby dotyczyła ona terenu o zwykłym reżimie, a nie specjalnym, jakiemu podlega teren zamknięty, a w rezultacie wymaganie od organu, aby prowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające w kwestii możliwości sytuowania na nim danej inwestycji /tablicy reklamowej/, jak się wydaje wynika z niezrozumienia szczególnego charakteru terenu zamkniętego i celu jego ustanowienia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.