II OSK 513/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 544/05 w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2003 r., na mocy których organy odmówiły stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez H. G. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców utrzymał w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez H. G. (poprzednio: J. K., urodzona [...] marca 1961 r. jako obywatelka polska). Organy wskazały, że w dniu 18 stycznia 1980 r. skarżąca wystąpiła do Rady Państwa z wnioskiem o udzielenie jej zezwolenia na zmianę obywatelstwa. W 1980 r. skarżąca wyjechała do RFN, gdzie nabyła obywatelstwo niemieckie. Zdaniem organów administracyjnych, w takiej sytuacji zastosowanie miała ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49 ze zm.), która w art. 16 ust. 1 stanowiła, że o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego orzeka Rada Państwa, a także uchwała Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim (niepublikowana). Uchwała Rady Państwa Nr 37/56 była generalnym pod względem podmiotowym zezwoleniem na zmianę obywatelstwa polskiego osobom, które opuściły obszar Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej jako repatrianci niemieccy i złożyli prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego. Wobec tego należało uznać, że skarżąca H. G. utraciła obywatelstwo polskie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska prezentowanego przez Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców. Sąd stwierdził, że na mocy art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy, utrata obywatelstwa polskiego mogła nastąpić wyłącznie na podstawie indywidualnego, wydawanego przez Radę Państwa, zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Skarżąca takiego zezwolenia nie uzyskała - w konsekwencji nie utraciła obywatelstwa polskiego. Uchylając decyzje administracyjne obu instancji Sąd w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że wydany na okoliczność wyjazdu do Republiki Federalnej Niemiec dokument podróży nie stanowił wymaganego zezwolenia. Zdaniem Sądu, indywidualnego zezwolenia, skierowanego do konkretnej osoby nie mogła również zastąpić generalna uchwała Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r., albowiem nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do osób, które do daty jej podjęcia nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. W skardze kasacyjnej wniesionej przez Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że uchwała Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim stanowiła generalny akt stosowania prawa, który wywołał skutki prawne także po wejściu w życie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, aż do czasu uchylenia tej uchwały w 1984 r. Skoro zaś ustawa nie precyzowała w jakiej formie ma być wydawane przez Radę Państwa zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, to skuteczne było wyrażenie takiego zezwolenia w formie przyjętej w uchwale. W sytuacji, gdy skarżąca oświadczyła, że jest narodowości niemieckiej oraz zamierza opuścić terytorium Polski i udać się na pobyt stały do RFN, to takie oświadczenie spowodowało, że nie było wymagane wydanie indywidualnej uchwały, lecz miała zastosowanie uchwała Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. Treść złożonego oświadczenia woli miała bowiem kluczowe znaczenie z punktu widzenia obowiązujących ówcześnie zasad postępowania dotyczącego zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Mając na uwadze takie podstawy kasacyjne Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W stanie faktycznym tej sprawy, ustalonym przez organy administracji i przyjętym przez Sąd w zaskarżonym wyroku, przytoczona w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna i jej uzasadnienie sprowadza się do oceny, czy skarżąca uzyskała zezwolenie władzy polskiej na zmianę obywatelstwa w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Rozpoznając sprawę w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez określoną osobę, na podstawie art. 17 ust. 4 powołanej ustawy, trzeba odnieść się zatem do zdarzeń, których skutkiem jest nabycie i utrata obywatelstwa polskiego. Takim zdarzeniem, które w ocenie organów spowodowało utratę obywatelstwa polskiego przez skarżącą, było wystąpienie o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego w związku z wyjazdem w 1980 r. do Republiki Federalnej Niemiec oraz uzyskanie obywatelstwa niemieckiego, a także uzyskanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa w drodze uchwały Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim. Tak więc w okolicznościach tej sprawy problem polega na tym, czy w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, powołana uchwała Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. mogła stanowić zezwolenie na zmianę obywatelstwa skarżącej, wywołując skutek w postaci utraty przez nią obywatelstwa polskiego. Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim przewidywała możliwość utraty obywatelstwa polskiego na skutek nabycia obywatelstwa obcego jedynie po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych (art. 13). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy, o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa, przy czym zezwolenie następowało na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych. Z przepisów tych wynika, iż orzekanie o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego, ze skutkiem w postaci utraty obywatelstwa polskiego z chwilą nabycia obywatelstwa obcego, odnosiło się do określonej osoby – obywatela polskiego, który wystąpił o uzyskanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Użycie określeń "zezwolenie na zmianę" i zwrot o "zezwoleniu na zmianę (...) orzeka Rada Państwa" wskazuje, iż ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. traktowała zezwolenie na zmianę obywatelstwa jako akt stosowania prawa rozumiany w ten sposób, że określony w ustawie organ (Rada Państwa), z powołaniem się na określoną w ustawie podstawę prawną, orzeka w sprawie określonych osób o zezwoleniu tym osobom na zmianę obywatelstwa polskiego. Tak rozumiana ówczesna regulacja ustawowa nie wskazywała jednak w jakiej formie i w jakim trybie postępowania jest załatwiana przez Radę Państwa sprawa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Należy zgodzić się z poglądem, że nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu regulowanym przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.), a później Kodeksu postępowania administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 1985r., III SA 404/85, ONSA z 1985 r. z. 1, poz. 23). Oznacza to że ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. samodzielnie określała tryb wydawania przez Radę Państwa orzeczeń w przedmiocie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Stanowisko, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa jest aktem stosowania prawa w sprawie dotyczącej określonej osoby jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie. W ówcześnie obowiązującym porządku prawnym nie było natomiast podstaw do wydania przez Radę Państwa aktu normatywnego określającego zasady i tryb orzekania w sprawach o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. nie zawierała bowiem przepisu upoważniającego Radę Państwa do wydania aktu normatywnego wykonawczego. W systemie źródeł prawa PRL przyjmowano, że w dziedzinach objętych wyłącznością ustawy oraz w sferze ustawowo uregulowanej Rada Państwa może podejmować uchwały o charakterze normatywnym jako akty normatywne o charakterze wykonawczym tylko na podstawie upoważnienia ustawowego. W tych dziedzinach nie mogły być więc podejmowane uchwały samoistne Rady Państwa (S. Rozmaryn, Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, PWN 1964, str. 282). Oznacza to, że zasady i tryb załatwiania spraw o zezwolenie na zmianę obywatelstwa określała wyłącznie ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Odnosząc przedstawione wyżej rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że zasadniczy problem sprowadza się do oceny, czy omawiana uchwała Rady Państwa w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do RFN może być uznana za zezwolenie na zmianę obywatelstwa skarżącej ze skutkiem w postaci utraty obywatelstwa polskiego. Organy administracji powołując się na tę uchwałę przyjęły, że był to generalny akt stosowania prawa, który wiązał organy administracji i stanowił zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo Republiki Federalnej Niemiec. Natomiast w ocenie Sądu pierwszej instancji powołana uchwała Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. nie może być traktowana jako zezwolenie na zmianę obywatelstwa ze skutkiem powodującym utratę obywatelstwa polskiego, ponieważ nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do osób, które do daty jej podjęcia nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Organ odwoławczy, wnosząc skargę kasacyjną, powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1567/05), w którym przyjęto, iż uchwała Rady Państwa Nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael stanowiła generalne pod względem podmiotowym zezwolenie na zmianę obywatelstwa przez osoby, które opuszczały Polskę w celu wyjazdu na stałe do Izraela, o ile wyraziły chęć zmiany obywatelstwa. Sąd uznał w tym wyroku, że nie miało znaczenia, czy zgoda na zmianę obywatelstwa wyrażona została aktem indywidualnym, czy też generalnym, gdyż ustawa nie wymagała, aby zezwolenie miało charakter decyzji administracyjnej. Według stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonego w tym wyroku, ustawa nie wymagała także, aby imienne wnioski były rozpatrzone przez Radę Państwa, co oznacza, że w celu uniknięcia różnicowania sytuacji prawnej podmiotów należało przyjąć, że wszystkie osoby, które wyraziły wolę zmiany obywatelstwa poprzez złożenie stosownego wniosku – do dnia uchylenia uchwały nr 5/58 w 1984 r. – spełniły warunek formalny z art. 11 i 13 ustawy z 1951r. o obywatelstwie polskim. Wnoszący skargę kasacyjną podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku z dnia 11 stycznia 2006 r. przyjął, że uchwała Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa miała identyczny charakter jak uchwała Rady Państwa Nr 5/58 w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael. Należy stwierdzić, że pogląd wyrażony w powoływanym wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2006 r., negujący potrzebę wydania zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w drodze indywidualnego aktu, pozostaje poglądem odosobnionym nie tylko na tle ugruntowanej, potwierdzonej także w doktrynie (zob. glosa J. Jagielskiego do orzeczenia NSA z dnia 27 października 2005 r., II OSK 965/05, opubl.: OSP 2006/5/64), linii orzeczniczej Naczelnego Sąd Administracyjnego, ale również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zob. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 576/05 i IV SA/Wa 488/05 czy wyrok z dnia 15 lipca 2005 r., IV SA/Wa 613/05, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie potwierdzał prawidłowość prezentowanego w orzecznictwie sądowym stanowiska co do konieczności wykazania w toku postępowania administracyjnego, czy indywidualnie złożony wniosek o wydanie zezwolenia został objęty stosowną procedurą w celu jego załatwienia przez Radę Państwa. Sąd ten konsekwentnie podtrzymywał wyrażane w orzecznictwie oraz doktrynie stanowisko, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa jest aktem stosowania prawa w sprawie dotyczącej określonej osoby. Powoływał się przy tym na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2001 r., III RN 56/01 (OSNAPiUS z 2002 r., nr 13, poz. 299), w którym przyjęto pogląd, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego jako przesłanka utraty obywatelstwa polskiego miało charakter indywidualnego i skierowanego do określonego adresata aktu Rady Państwa. Stanowisko takie, z którym podjęto polemikę w wyroku z dnia 11 stycznia 2006 r., zostało wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2005 r., II OSK 267/05 (ONSAiWSA 2006/2/66) oraz dwóch wyrokach tego Sądu z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt II OSK 1001/05 (Palestra 2006/7-8/290) oraz II OSK 965/05 (ONSAiWSA 2006/2/67). W doktrynie odnośnie udzielania zezwolenia na zmianę obywatelstwa również prezentowany jest pogląd, że zezwolenia dotyczące zmiany obywatelstwa mają indywidualny charakter (J. Jagielski, Obywatelstwo polskie, Warszawa 1998, str. 123; W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, str. 248), z tym, że W. Ramus dopuszcza możliwość udzielenia generalnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa, gdy zmiana obywatelstwa dotyczy większej liczby osób. Stanowisko takie uzasadnione jest tym, że zezwolenie dotyczące zmiany obywatelstwa wywoływało skutek prawny tylko wobec oznaczonej osoby i tylko w odniesieniu do nabycia obywatelstwa obcego konkretnie określonego w orzeczeniu Rady Państwa o zmianie. Warto podkreślić, iż NSA nie wykluczył możliwości wykazania, iż omawiana uchwała Rady Państwa stanowiła zezwolenie na zmianę obywatelstwa określonej osoby, ale tylko wówczas, jeżeli zostanie ustalone, że podanie określonej osoby o zezwolenie na zmianę obywatelstwa zostało przekazane Radzie Państwa i było w toku rozpoznawania przez Radę Państwa przed podjęciem tej uchwały. Należy przy tym zauważyć, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2006 r., na który powołuje się wnoszący skargę kasacyjną został uchylony wyrokiem NSA z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 510/06. W wyroku NSA z dnia 14 października 2005 r., II OSK 267/05 wyrażono stanowisko, iż uchwała Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do osób, które do daty jej podjęcia nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa, gdyż nie sposób mówić o udzieleniu zezwolenia osobie, która o takie zezwolenie nie występowała. Nie można przyjąć, że zezwolenie może dotyczyć wniosków jeszcze nie złożonych i mieć charakter generalnej zgody udzielanej na przyszłość. Pogląd ten odnosi się odpowiednio do uchwały Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. Z art. 16 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. wynika wyraźnie następująca kolejność zdarzeń: najpierw złożenie podania przez zainteresowaną osobę do właściwego organu, następnie przedstawienie wniosku przez właściwego ministra i dopiero wówczas Rada Państwa orzeka w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa określonej osoby. Nie można kolejności tej odwrócić, gdyż naruszyłoby to istotne wymagania wprowadzone przez ustawę, od których spełnienia zależy utrata obywatelstwa polskiego. Uchwała z dnia 16 maja 1956 r., w stosunku do podań złożonych po podjęciu tej uchwały, mogła być traktowana jedynie jako zapowiedź udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Reasumując, gdyby podzielić argumentację skargi kasacyjnej, iż możliwe jest udzielenie zezwolenia osobom, które nie zostały wymienione z imienia i nazwiska w uchwale, to uznać należy, że w żadnym razie zezwolenie to nie mogło odnosić się do osób, które wniosku nie złożyły, a więc w dacie podejmowania tej uchwały nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Skoro więc skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udzielenie jej zezwolenia na zmianę obywatelstwa w 1980 r., czyli po dacie podjęcia uchwały Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r., to uchwała ta nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa dla skarżącej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną.