II SA/Bk 321/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości oddala skargę W dniu 28 grudnia 2005 roku Rada Miejska Ł. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie scalania i podziału nieruchomości położonych w Ł. w obrębie ulic M., S. W uchwale tej Rada Miejska Ł. na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. nr 261, poz. 2603 z późń. zm.) dokonała scalenia i podziału nieruchomości położonych w Ł. w obrębie ulic M. i S. zgodnie z opracowanymi geodezyjnie granicami gruntów objętych scaleniem i podziałem, stanowiącym załącznik Nr 1 do tejże uchwały, rejestru nieruchomości z wykazaniem stanu dotychczasowego stanowiącym załącznik Nr 2 oraz wypisu i wyrysu z planu miejscowego stanowiącymi odpowiednio załączniki Nr 3 i 4. Ponadto zatwierdziła geodezyjny projekt scalenia i podziału nieruchomości stanowiący załącznik Nr 5 oraz rejestr nieruchomości z wykazaniem stanu nowego po scaleniu i podziale, w tym nieruchomości przyznanych uczestnikom postępowania w zamian za nieruchomości będące ich własnością lub pozostające w użytkowaniu wieczystym przed scaleniem i podziałem oraz gruntów, które przechodzą z mocy prawa na własność Miasta Ł. pod drogi, stanowiący załącznik Nr 6. Wobec braku możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej Rada Miejska w Ł. ustaliła, iż za różnicę powierzchni uczestnicy scalenia i podziału otrzymują dopłatę lub są zobowiązani uiścić dopłatę w gotówce w wysokości wykazanej w załączniku Nr 7 w terminie 14 dni od ogłoszenia uchwały. W przedmiotowej uchwale Rada Miejska w Ł. ustaliła także rodzaje i terminy budowy urządzeń infrastruktury technicznej, zasady ustalania wysokości, terminu i sposobu zapłaty opłat adiacenckich oraz rozstrzygnęła wnioski, jakie wpłynęły w okresie wyłożenia projektu uchwały do wglądu uczestnikom postępowania. Między innymi nie uwzględniono wniosku pana M. K. w sprawie przydziału w scalaniu nowej działki o nr [...] o pow. 763m2, z powodu przydzielenia jej na rzecz A. i S. małżonków G., którzy w procesie scalania dysponują większym ekwiwalentem gruntowym. W związku z powyższym w dniu 22 marca 2006 roku pan J. K. wezwał Radę Miasta Ł. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego poprzez wyeliminowanie nieruchomości oznaczonej w ewidencji miasta Ł. nr [...] z wszelkich uchwał dotyczących scalania. W dniu [...] marca 2006 roku Rada Miejska Ł. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wniosków pana J. K., M. K. i M. K. uznając, iż nie dopatrzyła się naruszenia ich interesu prawnego, w związku z podjętą uchwałą w przedmiocie scalania i podziału nieruchomości oraz w sprawie zatwierdzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. Konsekwencją nieuwzględnienia stanowiska skarżącego była skarga pana J. K. wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) na uchwałę Rady Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2005 roku nr [...] w scalania i podziału nieruchomości położonych w Ł. w obrębie ulic M. i S. W skardze na powyższą uchwałę pan J. K. podkreślił, iż doszło do naruszenia art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez nie zachowanie przez organy miasta wskazanej procedury scaleniowej, tj. podjęcie właściwej uchwały w tym trybie o przystąpieniu do scalania w oparciu o obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego zamiast zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie scalania. Nadto w ocenie skarżącego doszło również do naruszenia art. 102 ust. 4 cytowanej ustawy albowiem nie został zachowany w sprawie wymagany warunek uzyskania zgody na objęcie scalaniem zabudowanej części nieruchomości w postaci działki położonej w Ł. przy ul. M. oznaczonej nr ewid. [...]. Ponadto skarżący podkreślił, iż przedmiotowe scalenie powoduje naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanego prawa własności i faktyczne wywłaszczenie go z części jego nieruchomości, która jest kształtna i użytkowo nie budzi żadnych zastrzeżeń. Jest również w pełni wykorzystywania zgodnie ze społeczno – gospodarczym jej przeznaczeniem. W ocenie skarżącego proces scalenia jak wynika z samej definicji i praktyki, winien mieć na celu zlikwidowanie rozbicia poszczególnych nieruchomości na niewielkie działki rozmaitego kształtu i rozmiarów, często położonych w tzw. szachownicy i doprowadzenie do wartości umożliwiającego racjonalne ich wykorzystywanie. Taka zaś sytuacja nie miała tutaj miejsce, przez co doszło do naruszenia interesu skarżącego. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały. Rada Miasta Ł. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska Rada Miasta Ł. wskazała, że przedmiotowa uchwała podyktowana była wykonaniem § 22 uchwały z dnia 17 marca 2004 roku nr [...] Rady Miejskiej w Ł. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w części dotyczącej terenów położonych w rejonie ulic: Al. L., S., M. i W.. Przedmiotowa uchwała dotyczy zatem zatwierdzenia procedury scaleniowej przeprowadzonej przy udziale uczestników scalania zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 roku w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. W procedurze tej nie rozstrzyga się zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ podkreślił, iż podstawą prawną do wszczęcia postępowania scaleniowego była uchwala Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] kwietnia 1997 roku nr [...], podjęta przez zastosowanie przepisu art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na wniosek właścicieli 87% powierzchni terenu scalanego. Natomiast w oparciu o art. 240 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami – w sprawach wszczętych, a nie zakończonych w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał także, iż po zakończonej procedurze planistycznej, zatwierdzonej uchwałą Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] marca 2004 roku nr [...], zmienił się zasięg granic terenów niezabudowanych przeznaczonych do scalenia i podziału, na co skarżący w postępowaniu planistycznym nie protestował. Następstwem tych zmian było zaliczenie w planie miejscowym do scalenia max 7 m z długości działki nr [...] w jej niezabudowanej części. W postępowaniu scaleniowym, z uwagi na uwarunkowania terenowe, granica ta docelowo została przesunięta do 5 m, ze względu na istniejącą na tej części nieruchomości magistralną sieć podziemną centralnego ogrzewania, stanowiącą własność komunalną. W zamian za niezabudowany pas gruntu o szerokości 5 m tj. o powierzchni całkowitej 66 m2 właścicielom przyznano działkę nr [...] o pow. 22 m2 oraz odszkodowanie za 18 m2 przejęte pod drogi w scaleniu, zaś pozostała powierzchnia tj. 26 m2 została rozliczona w formie dopłaty gotówkowej. Również za ogrodzenie i nasadzenia zostały dla skarżącego przewidziane odszkodowanie, które zostanie wypłacone po uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości scalanej (sprawy spadkowe po nieżyjących rodzicach). Ponadto organ zaakcentował, iż skarżący ignoruje ustalenia planu miejscowego (§ 22 Uchwały Nr [...]) bowiem niezabudowana część nieruchomości o powierzchni 66 m2 ujęta w scaleniu i podziale – z działki skarżącego o nr [...] – oznaczona jest na planie miejscowym jako kompleks 7 U i mogła być objęta scalaniem bez zgody właściciela. Natomiast zabudowana część działki skarżącego znajduje się w kompleksie 6MN i nie podlegała scaleniu. Ustalenia zaś określane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, na co każdy właściciel ma wpływ w procedurze ustalenia planu, a nie w trakcie jego wykonania, pozwalają na korzystanie z rzeczy zgodnie z jej społeczno – gospodarczym przeznaczeniem. Reasumując organ podniósł, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi wniesionej przez skarżącego w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż skarga dotyczy zmiany planu miejscowego, zaś wniosek taki skarżący mógł złożyć na etapie rozstrzygnięć procedury planistycznej w trybie zatwierdzenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego (z czego skarżący nie skorzystał). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przed omówieniem zarzutów skargi koniecznym jest poczynienie ogólnych uwag o charakterze wezwania do usunięcia naruszenia w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Podkreślić bowiem należy, iż przepis art. 101 ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W art. 101 ust. 1 legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Nadal jednak sąd administracyjny może w takim postępowaniu badać wyłącznie zgodność zaskarżonych aktów i czynności z obowiązującym prawem, na uwzględnienie więc skargi w żaden sposób nie wpływa fakt naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, a jedynie obiektywna niezgodność z obowiązującym prawem. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja jednak nie ma miejsca. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skarżącego podkreślić należy, iż podstawą prawną wszczęcia postępowania scaleniowego była Uchwała Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] kwietnia 1997 roku nr [...] w sprawie wszczęcia postępowania ustalającego granice gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w obrębie ulic: M. i S., podjęta przez zastosowanie przepisu art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na wniosek właścicieli 87% powierzchni terenu scalanego. Uchwała ta została podjęta jeszcze w nawiązaniu do obowiązującego wówczas miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu miasta Ł., uchwalonym Uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] listopada 1993 roku (Dz. Urz. Woj. Łomżyńskiego nr 13, poz. 134 z dnia 19 listopada 1993 roku). Ustalenia tego planu nałoży w tym terenie obowiązek dokonania regulacji granic i podziału nieruchomości w procesie scalania. W trakcie tego postępowania Prezydent Miasta Ł. dokonał czynności scaleniowych na nieruchomościach objętych scalaniem i podziałem. Proces scalania został zatem rozpoczęty, ale nie został zakończony. Z uwagi bowiem na wnioski Rady Uczestników Scalania w zakresie scalania dokonano pewnych zmian w tej mierze, które zostały najpierw ujęte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] października 2000 roku. Powyższe skutkowało również przyjęciem przedmiotowych zmian, najpierw w projekcie nowego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego ulic Al. L., S., M. i W., a następnie w Uchwale nr [...] Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] marca 2004 roku w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w części dotyczącej terenów położonych w rejonie ulic Al. L., S., M. i W. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zawarte w tych uchwałach były wynikiem przyjętych wcześniej założeń, wynikających z polityki przestrzennej gminy określonej w "Studium...", rozwiązań urbanistycznych zawartych w obecnie obowiązującym na tym terenie miejscowym planie, przy jednoczesnym uwzględnieniu wniesionych uwag przez Radę Scaleniową oraz możliwości finansowe i gospodarcze gminy. Skoro zatem postępowanie scaleniowe zostało w tym zakresie wszczęte jeszcze w roku 1997 i do dnia wydania zaskarżonej uchwały nie zostało zakończone, nie było potrzeby wydawania kolejnej uchwały o przystąpieniu do scalania i podziału nieruchomości, a tym samym nie doszło w tej mierze do naruszenia art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. nr 261, poz. 2603 z późń. zm.). Ponadto, jak trafnie wskazał organ, w oparciu o art. 240 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami – do spraw wszczętych, a nie zakończonych w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, należało stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tych okolicznościach zasadnie zatem na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami Prezydent Miasta zawiadomił uczestników postępowania, w tym skarżącego o wszczętym postępowaniu w sprawie scalania i podziału nieruchomości. Scalanie i podział działki skarżącego (a w zasadzie spadkobierców prawnych rodziców skarżącego) został dokonany zgodnie z założeniami przyjętymi w Uchwale Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w części dotyczącej terenów położonych w rejonie ulic: Al. L., S., M. i W., a więc zasad i wytycznych wskazanych w akcie prawa miejscowego. Zatwierdzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części Ł. Rada Miejska działała w ramach władztwa planistycznego, na podstawie którego jest ona uprawniona do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Zdanie drugie art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, zawierające stwierdzenie, iż "szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości określa miejscowy plan", brzmi jak dyrektywa wyznaczająca zasady konstruowania planu miejscowego. Ratio legis komentowanego przepisu należy więc dostrzegać w odesłaniu do miejscowego planu, jako merytorycznej podstawy dokonania scalenia i podziału nieruchomości. Chodzi o zgodność zmierzonego scalenia i podziału nieruchomości z ogólną treścią planu miejscowego. Ustalenia bowiem przyjęte w planie miejscowym wyznaczają, ogólnie biorąc, racjonalne ukształtowanie obszaru zgodnie z właściwościami terenu, a także wymogami urbanistycznymi i ładem przestrzennym oraz potrzebami lokalnymi. Realizując powyższe ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska zobligowana była wydać uchwały wykonawcze wprowadzające w życie zapisy tegoż planu. Podkreślić albowiem należy, iż zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 roku, nr 80, poz. 717 ze zm.) jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami. Redakcja tegoż artykułu daje podstawy do uznania, iż podjęcie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości w przypadku określonym w tym przepisie ma charakter obligatoryjny. Zważywszy, że uchwała rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości jest zależna od uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającej obszar objęty przyszłym scaleniem i podziałem oraz jego przeznaczenie, należy przyjąć, iż rada gminy, będąc zainteresowana urzeczywistnieniem swojej uchwały w sprawie miejscowego planu, zawsze podejmie uchwałę uruchamiającą postępowanie scaleniowo-podziałowe, co też miało miejsce jeszcze w roku 1997, na podstawie obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszym zaś ciągu postępowanie to zaczęło się toczyć na podstawie zasad wyznaczonych w nowym miejscowym planie. Powyższe skutkowało uchwaleniem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Ł. w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości. W tych okolicznościach argumenty skarżącego nie mogły się ostać. Jak trafnie podkreślił organ, niezabudowana część nieruchomości o powierzchni 66 m2 ujęta w scaleniu i podziale – z działki skarżącego o nr ewidencyjnym gruntu [...] – oznaczona na planie miejscowym jako kompleks 7U mogła być objęta scalaniem bez zgody właściciela. Natomiast zabudowana część działki skarżącego znajduje się w kompleksie 6MN i nie podlegała scaleniu. Powyższe wynikało z zasad i wytycznych przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części miasta Ł. Na etapie zaś wdrożonej przez organ procedury planistycznej skarżący nie skorzystał z możliwości wniesienia zarzutów, co skutkowało zatwierdzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnoszenie zaś w chwili obecnej zarzutów dotyczących kształtu zaplanowanego w miejscowym planie kompleksu 7U w niezabudowanej części nieruchomości skarżącego jest spóźnione i jako takie nie może być uwzględnione. Skarżący zresztą nie podnosi żadnych argumentów na potwierdzenie tego, że doszło do naruszenia procedury scaleniowej, a jedynie kwestionuje zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto skarżący nie wspomina w ogóle o tym, iż niezabudowana część nieruchomości (nie bez powodu) została objęta scaleniem, ze względu na istniejącą na tej części magistralną sieć podziemną centralnego ogrzewania, stanowiącą własność komunalną i de facto utrudniającą skarżącemu pełne i racjonalne wykorzystanie nieruchomości, z uwagi na konieczność udostępniania jej służbom miejskim do konserwacji i napraw. Skarżący nie wspomina również o tym, iż w zamian za niezabudowany pas gruntu o szerokości 5 m tj. o powierzchni całkowitej 66 m2 właścicielom przyznano działkę nr [...] o pow. 22 m2 oraz odszkodowanie za 18 m2 przejęte pod drogi w scaleniu, zaś pozostała powierzchnia tj. 26 m2 została rozliczona w formie dopłaty gotówkowej. Również za ogrodzenie i nasadzenia zostały dla skarżącego przewidziane odszkodowanie, które zostanie wypłacone po uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości scalanej (sprawy spadkowe po nieżyjących rodzicach). Mimo zatem, iż skarżący zarzuca naruszenie jego prawa własności i konstytucyjnych zasad, nie kwestionuje zasadności przyznanych świadczeń w zamian za zajęty pas gruntu. Na marginesie tylko podnieść należy, iż zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustawowe granice prawa własności wyznaczają bowiem nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa, w tym również akty prawa miejscowego. Przyjrzenie się zatem zarzutom skargi poprzez pryzmat poczynionych ustaleń, nie pozwala na ich uwzględnienie albowiem nie dowodzą one naruszenia obiektywnego porządku prawnego czy też naruszenia interesu skarżącego lub jego uprawnienia. Na tej też podstawie Sąd uznał, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia skarżącego było nieuzasadnione i dlatego skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)