II OSK 550/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Jacek Hyla /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 362/04 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej oddala skargę kasacyjną II OSK 550/06 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2005r. sygn. akt II S.A./Łd 362/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] marca 2004r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne: Zaskarżoną decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...] w części nakazującej P. K. sporządzenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej przedstawionej na mapie do celów projektowych, inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym o prawidłowości wykonania robót i możliwości użytkowania ewentualnie projektu budowlanego zmian i przeróbek koniecznych dla doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa wraz z oświadczeniem o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Równocześnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (D.U. 106 poz 1126 z 2000r. z późn. zmianami) . Uchylono także decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu jej wykonania i orzeczono o nowym terminie wykonania nałożonego obowiązku do dnia 30 czerwca 2004r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że P. K. wykonał roboty budowlane mające charakter remontu ogrodzenia, wymieniając dwa przęsła istniejącego ogrodzenia metalowego, przy czym jedno z przęseł obejmowało "atrapę bramy". W jego miejsce wstawiono przęsło z siatki metalowej. Wobec takich ustaleń skarżący powinien przed przystąpieniem do robót budowlanych dokonać zgłoszenia zamiaru wykonania remontu ogrodzenia, a jeśli tego nie uczynił to dopuścił się samowoli budowlanej. Wobec tego jednak, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte przed 11 lipca 2003r. – przed wejściem w życie ustawy nowelizującej Prawo budowlane to zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 tej ustawy zastosować należało przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji. W tych warunkach podstawę do nałożenia na inwestora obowiązków stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji. Nowy termin do wykonania nałożonego obowiązku ustalono ponieważ w czasie toczącego się postępowania ustalony uprzednio termin upłynął. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł P. K., podnosząc, że stwierdzenie wadliwości podstawy prawnej decyzji organu I instancji skutkować powinno uznaniem, że była ona nieważna z mocy prawa od chwili jej wydania. Wykonane przez skarżącego we własnym zakresie prace miały charakter wyłącznie konserwujący ogrodzenie, wymienił bowiem jedynie 2 spośród 10 przęseł ogrodzenia, co wymagało jedynie odkrycia śrub mocujących. Elementy usunięte były natomiast skorodowane i zagrażały przechodniom. Skarżący usunął bardzo zniszczoną atrapę bramy istniejąca w jednym z przęseł ogrodzenia, a potem ułożył kilka kostek brukowych na cokole ogrodzenia. Jego zdaniem uznanie tych robót za remont to ogromna przesada. Podkreślił także, że działanie organów nadzoru budowlanego zostało wywołane przez złośliwe doniesienie nieżyczliwego mu sąsiada. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa i wskazał, że ustalony przez organa administracji stan faktyczny był w istocie bezsporny. Przepis art. 3 ust. 8 ustawy Prawo budowlane stanowi, że przez pojęcie "remont" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie prac budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Z pewnością wstawienie dwóch nowych przęseł do istniejącego ogrodzenia wykracza poza zakres pojęcia bieżącej konserwacji. Tezie o bieżącej konserwacji ogrodzenia przeczy zarówno zmiana funkcjonalności obiektu będąca następstwem dokonania prac budowlanych, jak i pojawienie się nowych elementów, jak chociażby podmurówki z kostki brukowej. Zakres tych prac nieznacznie wykracza nawet poza ustawowe pojęcie "odtworzenia stanu pierwotnego". Mając na uwadze, iż prace remontowe przy ogrodzeniu zostały wykonane przez skarżącego bez zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno - budowlanemu zamiaru przystąpienia do ich wykonania zasadnie organy nadzoru budowlanego uznały, iż powyższe prace budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, a do ich zalegalizowania konieczne jest przeprowadzenie postępowania inwentaryzacyjnego poprzez nałożenie na inwestora określonych obowiązków. Istotnie co do zasady organy administracji wydają rozstrzygnięcia na podstawie stanu faktycznego i prawnego aktualnego w dacie wydania decyzji. Od zasady tej zdarzają się jednak wyjątki wynikające z przepisów prawa intertemporalnego, do których należy przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) stanowiący, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając na uwadze, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 31 marca 2004 roku, a więc przed wejściem w życie powyższej ustawy, zasadnie wskazał organ odwoławczy, że w niniejszym postępowania zastosowanie znajdują przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej powyższą ustawą. Przepisy art. 51 ust 1 pkt 2, ust. 4 w związku z przepisem art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w tymże brzmieniu stanowią, iż wobec samowoli budowlanej innej niż ta określona w przepisie art. 48 Prawa budowlanego organ nadzoru budowanego w stosunku do inwestora zakończonych już robót budowlanych wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz określającą termin wykonania tych czynności, a zatem organ odwoławczy należycie wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zarzucając mu błędną wykładnię art. 30 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r .Nr 106, poz.1126) i niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust.1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 tejże ustawy. Powołując się na wymienione podstawy kasacyjne skarżący domagał się zmiany zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji organów obu instancji ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 2 Prawa Budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - zgłoszenia właściwemu organowi wymagała budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Natomiast czynności dokonane przez skarżącego nie miały charakteru budowy w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i brak jest podstaw do rozszerzającej wykładni art. 30 ust.1 pkt 2 tak., aby dyspozycją tego przepisu objęte były remonty czy bieżąca konserwacja ogrodzeń od strony ulicy. Gdyby celem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi wszelkich czynności w procesie budowlanym związanym z ogrodzeniami od strony ulic to art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie mówiłby o budowie lecz o wykonywaniu robót budowlanych . Skoro zatem prace wykonane przez P. K. nie wymagały zgłoszenia to nie naruszył on żadnych przepisów Prawa budowlanego co dopiero uzasadniałoby wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, ust 4 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje, Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego. Brak zarzutu naruszenia przepisów postępowania oznacza, że wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionuje na tym etapie postępowania stanu faktycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku – w szczególności co do zakresu wykonanych robót i co do daty ich wykonania. Skoro tak to słuszna była ocena tego stanu faktycznego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), z uwagi na przepis art. 7 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym o zastosowaniu przepisów dotychczasowych przesądza data wszczęcia postępowania przed dniem wejścia w życie przepisów nowelizujących - czyli przed 11 lipca 2003r. Uwaga powyższa ma zresztą charakter porządkujący, gdyż istotne dla sprawy regulacje ustawowe nie zmieniły się zasadniczo wskutek powyższej nowelizacji. Nie ulega wątpliwości, że ogrodzenie stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2006r. sygn. akt II OSK 704/05 przez pojęcie "bieżącej konserwacji" należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Bieżącą konserwacją są zatem prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako remont. Powyższy pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Uznać należy zatem, że słusznie prace budowlane polegające na wymianie zasadniczych elementów konstrukcyjnych metalowego ogrodzenia jakimi są jego segmenty sąd pierwszej instancji uznał za wykraczające poza zakres pojęcia bieżącej konserwacji i stanowiące remont. Art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego wyłącza budowę ogrodzeń spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zaś art. 29 ust. 2 pkt 1 dokonuje podobnego wyłączenia co do zasady w odniesieniu do remontu istniejących obiektów budowlanych. Do powyższych unormowań nawiązuje przepis art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, który w odniesieniu do budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. nakłada obowiązek dokonania zgłoszenia. Podobny obowiązek przepis ten nakłada na inwestora zamierzającego wykonać roboty budowlane wymienione między innymi w przywoływanym wyżej art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego – czyli remonty istniejących obiektów budowlanych. Jak wynika ze skargi kasacyjnej skarżący postrzega regulację zawartą w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w obecnym brzmieniu art. 30 ust. 1 pkt 3) jako kompletne unormowanie dotyczące obowiązków inwestora w zakresie wszelkich robót budowlanych związanych z ogrodzeniami. Konsekwencją takiego poglądu jest przyjęcie, że wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa w odniesieniu do ogrodzeń – także tych, które położone są od strony miejsc publicznych lub mają 2,20 m. wysokości - nie wymaga dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Stanowisko to nie jest jednak trafne. Pomija ono bowiem zasadę wynikającą z przepisów art. 30 ust. 1 pkt 1 (obecnie art. 30 ust. 1 pkt 2) Prawa budowlanego, zgodnie z którą zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej wymagają wszystkie remonty istniejących obiektów budowlanych (za wyjątkiem ściśle określonych, wymagających pozwolenia na budowę). Skoro ustawodawca sformułował taką generalną zasadę, to zbytecznym powtórzeniem – sprzecznym z prawidłową techniką legislacyjną byłoby ponowne wskazanie na obowiązek zgłoszenia remontu ogrodzenia w przepisie określającym rodzaje ogrodzeń, których budowa wymaga zgłoszenia. Jeśli jednak mowa o zasadzie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej wszystkich remontów istniejących obiektów budowlanych to zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę należy ją interpretować systemowo w związku z innymi regulacjami zawartymi w ustawie Prawo budowlane. Skoro ustawa ta wyraźnie określa obiekty budowlane, których budowa wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej, to niewątpliwie umożliwia budowę innych obiektów budowlanych (na przykład ogrodzeń o wysokości poniżej 2,20 m. poza drogami, placami i innymi miejscami publicznymi) bez żadnych obowiązków inwestora wobec organów administracji. A zatem jeśli takie obowiązki nie obciążają inwestora, który zamierza zbudować określony obiekt budowlany, to tym bardziej nie mogą obciążać osoby, która zamierza taki obiekt wyremontować. Powyższe rozumowanie pozwala na sformułowanie tezy, że wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie ogrodzenia wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi – o ile zgłoszenia wymagałaby także budowa takiego ogrodzenia. Obowiązek ten wynikał do dnia 10 lipca 2003r. z przepisu art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zaś po wejściu w życie z dniem 11 lipca 2003r. nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) z przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skoro zatem skarżący wykonał remont ogrodzenia od strony ulicy, a zatem takiego, którego budowa według art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003r. wymagałaby zgłoszenia to słusznie uznał Sąd I instancji, że przystąpienie do remontu powinno być poprzedzone zgłoszeniem właściwemu organowi. Jeśli zaś skarżący obowiązku tego nie wykonał to zasadne było nałożenie na niego obowiązku wykonania określonych czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 i art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Podkreślić należy w tym miejscu, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów dotyczących zakresu nałożonych na skarżącego obowiązków, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej nie miał możliwości analizowania tej kwestii. W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.