II OSK 1696/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 219/07 w sprawie ze skargi J. A. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską, bojową i gazową 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. A. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 120 ( sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 219/07 oddalił skargę J. A. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2006 r. wydane w sprawie odmowy zawieszenia postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń myśliwską, bojową i gazową. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że w związku z informacją o prowadzeniu postępowań karnych przeciwko J. A., Komendant Stołeczny Policji w dniu [...] lipca 2006 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia wymienionemu pozwolenia na broń palną myśliwską, bojową oraz gazową. W toku postępowania organ ustalił, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] października 2005 r. sygn. akt [...] J. A. został uznany za winnego popełnienia przestępstwa z art. 286 § 1 k.k. Pismem z dnia 27 września 2006 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie, do czasu zakończenia postępowania karnego o czyn z art. 300 § 2 k.k. oraz do momentu podjęcia przez Rzecznika Praw Obywatelskich decyzji w przedmiocie ewentualnego wniesienia kasacji do Sądu Najwyższego od wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] lutego 2006 r., sygn. akt [...] utrzymującego w mocy wyrok Sądu Rejonowego w M.. Po rozpatrzeniu wniosku Komendant Stołeczny Policji postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. odmówił zawieszenia postępowania. W jego ocenie brak było podstaw do zawieszenia postępowania na mocy art. 98 § 1 k.p.a. Po drugie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 97 § 1 k.p.a. warunkujące obligatoryjne zawieszenie postępowania. Koncentrując się na przesłance określonej w pkt 4 tego przepisu organ uznał, że nie można mówić o zagadnieniu wstępnym, od którego uzależnione byłoby jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. Organ podkreślił, że zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.) – zwanej dalej również ustawą, organ Policji zobowiązany jest cofnąć pozwolenie na broń, osobie należącej do kategorii osób, wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy, tj. do osób, co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności skazanych prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu, albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw. Wskazany przepis ma charakter obligatoryjny, a nie fakultatywny. To oznacza, że skoro prawomocny wyrok skazujący stronę za popełnione przestępstwo zapadł i znajduje się w obrocie prawnym to wiąże on organ i zobowiązuje do cofnięcia pozwolenia na broń. Wystąpienie przez stronę do Rzecznika Praw Obywatelskich o wniesienie kasacji od prawomocnego wyroku sądu, uznającego skarżącego za winnego popełnienia przestępstwa przeciwko mieniu, nie zmienia faktu, że J. A. nadal figuruje w Krajowym Rejestrze Karnym - jako osoba karana. J. A. wniósł zażalenie do Komendanta Głównego Policji zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 97 § 1 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy zakończenie postępowania karnego toczącego się przeciwko skarżącemu o czyn z art. 300 § 2 k.k. oraz rozpatrzenie podania do Rzecznika Praw Obywatelskich ma zdecydowanie wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu. Zdaniem pełnomocnika skarżącego w sytuacji, kiedy Rzecznik Praw Obywatelskich zdecyduje się wnieść kasację, a Sąd Najwyższy uchyli wyroki sądów obu instancji, nie będą spełnione przesłanki z ustawy o broni i amunicji. Komendant Główny Policji nie podzielił argumentów zażalenia i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy postanowienie organu niższej instancji. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko Komendanta Stołecznego Policji uznając za słuszne twierdzenie, że w zaistniałym stanie faktycznym brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, zarówno na mocy art. 98 § 1, jak i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ podkreślił, iż ustawa o broni i amunicji, w żadnym ze swoich przepisów nie uzależnia rozstrzygnięcia spraw dotyczących broni od samoistnej przesłanki karalności lub niekaralności osoby ubiegającej się o prawo posiadania broni lub je posiadającej. Zdaniem organu, nawet obligatoryjna podstawa cofnięcia pozwolenia na broń, określona w art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy nie wskazuje, iż jedyną okolicznością uzasadniającą jego zastosowanie jest fakt prawomocnego skazania wnioskodawcy za przestępstwo przykładowo w nim wymienione, bądź fakt toczącego się postępowania karnego w sprawie o popełnienie takiego przestępstwa. Katalog przesłanek ustalony w tym przepisie nie jest bowiem zamknięty, a ustawodawca nie uzależnił wydania decyzji wyłącznie od sposobu prawomocnego zakończenia postępowania karnego. W ocenie organu ustalanie czy posiadacz broni został uznany przez sąd powszechny winnym popełnienia przestępstwa bądź czy toczy się przeciwko niemu postępowanie karne, nie dotyczy kwestii prawnych lecz faktycznych. Z tych względów wskazane przez skarżącego okoliczności, nie stanowią przeszkody do kontynuacji postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o zmianę w całości postanowienia Komendanta Głównego Policji poprzez uwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania, ewentualnie o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i ponowił argumenty zawarte w uzasadnieniu zażalenia. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istotą problemu było ustalenie, czy w postępowaniach dotyczących cofnięcia pozwolenia na broń kwestią prejudycjalną jest rozstrzygnięcie postępowania karnego odnośnie czynu z art. 300 § 2 k.k. oraz rozpoznanie skierowanego do Rzecznika Praw Obywatelskich podania o wniesienie kasacji do Sądu Najwyższego w sprawie dotyczącej skarżącego. Sąd wskazał, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu 3) wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Ostatni z tych elementów, w istocie najważniejszy, jest najbardziej sporny. Jest to spowodowane faktem, że formułując wymóg istnienia zależności, Kodeks postępowania administracyjnego nie określa jej charakteru. Przepis art. 97 k.p.a wymaga zależności bezpośredniej ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, tj. instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1999 r. IV SA 7444/97, niepubl.). Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje ich poszukiwać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 października 1991 r. SA/Wr 936/91, ONSA 1991/3-4/90 oraz 22 grudnia 1993 r. SA/Wr 1160/93, ONSA 1995/1/21). Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (vide: Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II - komentarz do art. 97 k.p.a.). W kontekście poczynionych uwag nie można zaakceptować poglądu, iż w postępowaniu dotyczącym cofnięcia pozwolenia na broń na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy, rozstrzygnięcie sądu karnego, co do popełnienia przestępstwa przez osobę legitymującą się tym pozwoleniem stanowiło kwestię prejudycjalną, gdyż nie jest obojętne dla celów porządku i bezpieczeństwa publicznego, czy broń będzie w posiadaniu osób, które dają gwarancję, iż nie użyją jej sprzecznie z tymi celami, czy też osób, które naruszyły porządek prawny w takim stopniu, że stwarzają obawę użycia broni w tym celu (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1999 r. III SA 5142/9). Ponadto dyspozycja art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy nakazuje organowi Policji cofnięcie pozwolenia na broń, w przypadku, gdy daną osobę można uznać za należącą do kategorii osób, wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 6 cytowanej ustawy, tj. do osób, co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego w szczególności skazanych prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu, albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw. Przepis ten, nie uzależnia rozstrzygnięcia sprawy od samoistnej przesłanki karalności lub niekaralności osoby ubiegającej się o prawo posiadania broni lub je posiadającej, ale jako przesłankę cofnięcia pozwolenia wskazuje okoliczności istnienia uzasadnionej obawy, iż osoba posiadająca broń może ją użyć w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Zdaniem Sądu, przyjęcie wystąpienia tej przesłanki winno być poprzedzone i uzasadnione wykładnią pojęcia "obawy" na gruncie regulacji ustawowej oraz oceną stanu faktycznego sprawy. Poczynione w tym zakresie przez organ ustalenia nie dotyczą kwestii prawnych, a faktycznych postępowania administracyjnego i w związku z tym nie powinny być utożsamiane z zagadnieniem wstępnym w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, brak ostatecznego rozstrzygnięcia sądu karnego nie uniemożliwia rozpoznania sprawy administracyjnej, gdyż nawet w przypadku wyroku uniewinniającego, nie można a priori wykluczyć istnienia obawy, że skarżący użyje broni w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Fakt, że okoliczność, która warunkowała rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej uległa zmianie po ostatecznym rozstrzygnięciu tej sprawy, może jedynie stanowić podstawę do wzruszenia rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie nadzwyczajnym. Końcowo Sąd uznał, że organ administracji publicznej wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak również nie doszło do innych naruszeń prawa. Sąd wydał wyrok w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. J. A., reprezentowany przez adwokata I. K. – Ś., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez Komendanta Stołecznego Policji przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie podniósł, że art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy przewiduje, iż Policja cofa pozwolenie na broń wobec osoby wymienionej w art. 15 ust. 1 pkt 6. Tymczasem przestępstwo z art. 300 § 2 k.k., o którym mowa w sprawie, nie należy do katalogu przestępstw wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy. Ponadto organy policyjne nie rozważały, czy wobec skarżącego istnieje obawa, o której mówi ten przepis. Z pewnością przesądzenie tych spraw ma zasadniczy wpływ na wynik postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń. Zauważył następnie, że skoro podstawą wszczęcia postępowania w sprawie było wszczęcie postępowania karnego przeciwko niemu o czyn z art. 300 § 2 k.k. (nie wymieniony w katalogu art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji) oraz skazanie go z art. 286 § 1 k.k., to ewentualne uniewinnienie go w tych sprawach powoduje brak przesłanek z art. 15 ust. 1 pkt 6 i art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji, a co za tym idzie umorzenie postępowania. Zatem postępowanie administracyjne powinno być zawieszone do czasu ich zakończenia, albowiem została spełniona przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Komendant Główny Policji złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że jedną z przesłanek cofnięcia pozwolenia na broń jest sam fakt prowadzenia postępowania karnego przeciwko danej osobie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż nie uwzględnił skargi mimo naruszenia przez organ przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zagadnienia, czy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy karnej. Innymi słowy, czy istnieje zależność między rozstrzygnięciem w sprawie karnej a rozpatrzeniem sprawy w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną. Stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji właściwy organ Policji cofa pozwolenie na broń, jeżeli osoba, której takie pozwolenie wydano jest osobą co do której istnieje uzasadniona obawa, że może użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności skazaną prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec której toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw. Zatem do kompetencji organów Policji należy dokonanie ustaleń faktycznych i następnie ich ocena pod kątem czy w konkretnym przypadku w świetle poczynionych ustaleń w stosunku do określonej osoby istnieje uzasadniona obawa, że może użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Kwestia skazania prawomocnym wyrokiem sądu za określone przestępstwo stanowi element stanu faktycznego i wobec tego nie jest to zagadnienie prawne. Zagadnieniem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia jest, wynikająca z normy zawartej w powołanych wyżej przepisach ustawy o broni i amunicji, przesłanka cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni, a więc istnienie uzasadnionej obawy co do możliwości użycia tej broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Rozstrzygniecie tego zagadnienia należy zaś, jak wyżej wskazano, do kompetencji organów Policji, prowadzących postępowanie w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni. Zatem brak jest podstaw uzasadniających postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.