II SA/Gl 370/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej A. P. sprawy ze skargi F. Z. oraz J. D.-Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] roku inwestor – R. K. zwrócił się do Starosty B. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę określając w tym wniosku zakres inwestycji jako "rozbudowa domu [...] o salę [...]" na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], k.m. 4, położonej w B. przy ulicy [...]. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji strony postępowania (właściciele sąsiednich działek), a zarazem obecnie skarżący F. Z. i J. D.-Z., pismem z dnia [...] roku wnieśli swój sprzeciw wobec projektu usytuowania zamierzonej inwestycji. Oświadczyli, że nie wyrażają zgody na lokalizację sali [...] w granicy działki, gdyż istnieje możliwość lokalizacji tego budynku w odległości 3 m. Sprzeciwili się odprowadzaniu wód deszczowych do istniejącej kanalizacji deszczowej przechodzącej przez ich działkę. Kanalizacja ta, jak twierdzą skarżący była wybudowana przez nich i do tej pory inwestor nie zapłacił im za jej realizację. Zarzucili ponadto brak rozwiązania technicznego odprowadzenia wód deszczowych, co z kolei może doprowadzić do zalewania ich działek. Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę przedmiotowego domu [...] zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ponadto projekt budowlany zgodny jest z obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutów skarżących podnoszonych w toku postępowania organ stwierdził, że wniosek nie dotyczy nowej inwestycji lecz jedynie rozbudowy już istniejącego budynku. Rozbudowa ta ma polegać na dobudowie Sali [...], która stanowić będzie integralną część użytkowanego domu [...], którego obecna ściana graniczna (północno-zachodnia) zostanie jedynie przedłużona. Zachowanie odległości 3 m od granicy działki nie jest możliwe z uwagi na rozmiary działki inwestora, istniejące jej zagospodarowanie, względy urbanistyczno-architektoniczne oraz charakter prowadzonej działalności. W takiej sytuacji uznano, że zastosowanie znajdzie § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Odnośnie zastrzeżeń dotyczących kanalizacji i odprowadzania wód deszczowych organ stwierdził, że nie mogą mieć one wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, bowiem wszelkie związane z tym roszczenia mogą być dochodzone wyłącznie na drodze sądowej z powództwa cywilnego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucili, iż już dotychczasowa działalność powoduje utrudnienia osobom trzecim głównie w zakresie komunikacji, bezpieczeństwa ruchu drogowego, bezpieczeństwa pożarowego, a ponadto, że w trakcie imprez ścieki sanitarne przedostają się do kanalizacji deszczowej, co powoduje wydostawanie się woni siarkowodoru. Ponadto skarżący powtórzyli swoje wcześniejsze obawy co do zalewania ich działki przez wody opadowe odprowadzane z dachu projektowanej sali. Wskazali, iż ich działka jest położona poniżej działki inwestora. W ich ocenie kształt dachu i lokalizacja inwestycji zakłóca ład architektoniczny istniejących budynków. Dodatkowo podnieśli, że usytuowanie sali [...] w granicy uniemożliwi prowadzenie zgodnie z przepisami bhp prac ziemnych, budowlanych i wykończeniowych, a to uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo z drogą dojazdową i przeciwpożarową do sąsiedniej nieruchomości. Wnieśli o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę jako naruszającej interesy osób trzecich. Rozpoznając to odwołanie zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przed wydaniem decyzji zwrócił się do inwestora, aby ten ustosunkował się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Pismem z dnia [...] roku inwestor wyjaśnił, że planowana rozbudowa ma na celu poprawę warunków obsługi gości, a także warunki pracy obsługi. Wskazał, że planowana inwestycja w żaden sposób nie zmienia istniejącego do tej pory układu komunikacyjnego i nie wpłynie na zmianę warunków bezpieczeństwa ruchu. Wody opadowe są odprowadzane do kanalizacji deszczowej i nie mogą się przedostawać do gruntu ponieważ podwórko jest prawie w całości wybrukowane. Zdaniem inwestora obawa skarżących co do zalewania ich działki nie znajduje uzasadnienia, gdyż to oni podwyższyli teren swojej działki o ok. 1,5 m w stosunku do jego posesji. Pozostawienie wolnej przestrzeni pomiędzy planowana inwestycją a działką skarżących stanowiłoby gorsze rozwiązanie, albowiem to właśnie w tej przestrzeni gromadziłaby się woda zalewając tak budynek inwestora, jak i działkę skarżących. Obawy skarżących w kwestii bezpieczeństwa prowadzonych robót są w ocenie inwestora jedynie domniemaniami tym bardziej, że budynek skarżących nie został jeszcze oddany do użytkowania. Ponadto planowane usytuowanie sali tanecznej podyktowane jest dotychczasowym sposobem zagospodarowania działki. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podzielił argumenty inwestora odpierając tym samym zarzuty skarżących. Dodatkowo podkreślił zgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że planowana lokalizacja w granicy i jednocześnie w odległości 6 m od realizowanego na działce skarżących budynku nie spowoduje pogorszenia warunków jego nasłonecznienia i oświetlenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko. Zarzucili naruszenie przepisów rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych, a w szczególności § 28 poprzez brak w projekcie przepompowni wód opadowych, § 12 ust. 7 poprzez nie uwzględnienie, że planowana lokalizacja spowoduje zmniejszenie minimalnych odległości przewidzianych tym przepisem pomiędzy budynkami. Wskazali, iż nie jest logiczne ustalenie Wojewody, że inwestycja o szerokości 7 m musi być zlokalizowana w granicy działki o szerokości 22 m. Wskazali, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza lokalizacji budynków użyteczności publicznej w granicy działki, a ponadto, że przekroczony został określony w tym planie wskaźnik zainwestowania działki. Zgodnie bowiem z zapisami planu współczynnik zainwestowania (obiektami kubaturowymi oraz nawierzchnią utwardzoną) nie może przekroczyć 50%, podczas gdy realizacja planowanej inwestycji doprowadzi do sytuacji, że na działce inwestora zagospodarowana w ten sposób powierzchnia wyniesie ok. [...] m2 przekraczając określony w planie wskaźnik. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Obecny w dniu 28 marca 2007 roku na rozprawie skarżący F. Z. podtrzymał skargę oświadczył, że inwestycja jest w trakcie realizacji, a także, że zgodziłby się na jej budowę w odległości 1,5 m od granicy i z dachem dwuspadowym. Wskazał, że w trakcie budowy doszło do katastrofy budowlanej i naruszenia własności jego nieruchomości. Inwestor, jako uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. Potwierdził, że inwestycja jest realizowana oraz, że obecnie znajduje się w stanie surowym. Dach został zaprojektowany jako jednostronny na żądanie skarżącego. Wyjaśnił, że złożył odrębny projekt wykonania kanalizacji sanitarnej oraz usunął nieczystości z działki skarżących. Uczestnicząca w rozprawie Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, jedynie w oparciu o twierdzenia stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd nie wszystkie zawarte w niej argumenty podziela. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Wydane zostały bowiem z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), a ponadto z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać przyjdzie na wstępie, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie organy obu instancji ograniczyły się do stwierdzenia, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem. Tymczasem zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] roku – Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) przewidują m.in., że zabudowana powierzchnia poszczególnych działek nie może przekraczać 50% ogólnej powierzchni działki. Co prawda zarzut niezgodności z planem podniesiony został przez skarżących dopiero w skardze, tym nie mniej sprawdzenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego dokonywane jest przez organy z urzędu. Tym samym kontrola sądowoadministracyjna również obejmuje swoim zakresem te czynności organów administracji architektoniczno-budowlanej. W aktach sprawy brak jest ustaleń co do okoliczności jaki będzie po wykonaniu inwestycji współczynnik powierzchni zabudowy. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika jedynie, jaka będzie powierzchnia zabudowy obiektami kubaturowymi. W części opisowej projektu nie uwzględniono natomiast powierzchni zabudowy utwardzonych nawierzchni działki. Z załączonego projektu zagospodarowania działki wynika natomiast, że niemal 100% powierzchni działki ma być docelowo zagospodarowana poprzez zabudowę bądź też poprzez utwardzenie. Brak ustaleń w tym zakresie powoduje, że nie jest możliwe dokonanie kontroli projektu pod kątem jego zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stwierdzić przyjdzie, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), a naruszenie to w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporną kwestią w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu było również ustalenie, czy projekt budowlany zgodny jest z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), a w szczególności z przepisem § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przechodząc zatem do oceny kwestii lokalizacji projektowanej inwestycji w granicy z działką sąsiednią przede wszystkim wskazać należy, że regułą wynikającą z § 12 ust. 1 rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych jest sytuowanie budynku na działce budowlanej w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę jej granicy (§ 12 ust. 1 pkt 2). Z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem projektowana sala taneczna jest budynkiem zwróconym ścianą bez otworów w stronę granicy z działką skarżących. Jednym z wyjątków od powyższej reguły jest możliwość sytuowania takiego budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią lub bezpośrednio przy granicy jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 ze względu na rozmiary działki (§ 12 ust. 3 pkt 2). Dokonując zatem analizy zgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi w kwestii odległości od granicy z działką sąsiednią w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do zastosowania szczególnego rodzaju usytuowania projektowanego obiektu, czy też przesłanki takie nie zachodzą i zastosowanie winny znaleźć ogólne zasady dotyczące sytuowania obiektów na działkach budowlanych. Taka analiza w omawianym przypadku winna sprowadzić się do jednoznacznego i wyczerpującego ustalenia, czy rozmiary działki inwestora umożliwiają, czy też uniemożliwiają usytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Nie wystarczy przy tym samo stwierdzenie, że takie usytuowanie jest spowodowane dotychczasowym zagospodarowaniem działki lub prowadzoną przez inwestora działalnością. Za optymalne uznać można takie rozwiązanie, które pośród kilku alternatywnych rozwiązań będzie najbardziej racjonalne dla inwestora i dla pozostałych stron postępowania. Jest oczywistym, że rozwiązanie takie musi być zgodne z przepisami prawa. W sytuacjach natomiast, kiedy przepisy dopuszczają wyjątki od ogólnych zasad (w tym przypadku § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia), możliwość zastosowania takiego wyjątkowego rozwiązania wymaga dodatkowo ustalenia, że nie tylko takie rozwiązanie jest optymalne, ale że żadne inne nie jest możliwe. To z kolei oznacza, że ewentualny komfort inwestora w korzystaniu z budynku sam w sobie nie może przesądzić o niemożliwości usytuowania tego budynku w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią. Zauważyć przy tym należy, że organ odwoławczy w ogóle takiej analizy nie przeprowadził. Ogólnie tylko stwierdził, że proponowane w projekcie rozwiązanie wynika z rozmiarów działki, zagospodarowania terenu i charakteru prowadzonej działalności usługowej. Jednak z projektu zagospodarowania działki inwestora wynika, że jej obszar umożliwia inne usytuowanie projektowanej sali, tym bardziej, że istniejący budynek jest usytuowany w odległości ok. 1,5 m od granicy działki. Taka możliwość winna była być przedmiotem analizy dokonanej przez organy obu instancji. Reasumując powyższe rozważania jeszcze raz podkreślić należy, że zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych jest możliwe wyłącznie w sytuacji, kiedy w sposób wyczerpujący i obiektywny wykazany zostanie brak możliwości zachowania odległości 3 m i to wyłącznie z uwagi na rozmiar działki, a nie z uwagi na np. wygodę czy komfort jej użytkownika. Nie może ulegać przy tym wątpliwości, że prawo własności pozwala inwestorowi na zagospodarowanie swojej nieruchomości zgodnie ze jego wolą. Swoboda ta jednak została ustawowo ograniczona poprzez warunek zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa (art. 4 Prawa budowlanego), z czym każdy właściciel (inwestor) winien się liczyć. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym w oparciu o nowe twierdzenia i argumenty inwestora organ odwoławczy winien był powiadomić o tym strony postępowania przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 kpa). Uchybienie to jednak z uwagi na niezmienne stanowisko strony skarżącej od początku postępowania nie miało w ocenie Sądu charakteru uchybienia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pozostałe zarzuty skarżących, jak i twierdzenia inwestora, w szczególności w kwestii odprowadzania wód opadowych, ścieków sanitarnych, ochrony przeciwpożarowej i bezpieczeństwa i higieny pracy nie były przedmiotem rozważań Sądu, a to z uwagi na ich ujęcie w zatwierdzonym projekcie budowlanym w sposób odpowiadający przepisom prawa budowlanego. Zarzuty te dotyczyły w istocie obaw skarżących co do przyszłej eksploatacji projektowanego budynku. W tym zakresie ochronę interesów skarżących zapewniają przepisy prawa cywilnego, jak również prawa budowlanego w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności ustali, czy oświadczenia stron o aktualnym stanie inwestycji odpowiadają stanowi faktycznemu. Jeżeli tak, to organ winien mieć na uwadze, że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę w stosunku do inwestycji, która jest już w trakcie realizacji jest postępowaniem bezprzedmiotowym. W takiej sytuacji organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania, zaś bytem prawnym wykonanych robót budowlanych winien się zająć właściwy organ nadzoru budowlanego. Ten organ winien mieć z kolei na uwadze, iż niniejszym wyrokiem Sąd nie przesądził o możliwości lub braku możliwości usytuowania spornego obiektu w granicy z działką sąsiednią, ani też o braku zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jedynie o niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności umożliwiających dokonanie tych ustaleń. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, albowiem nie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności, jak również nie znalazły one wystarczającego odzwierciedlenia w uzasadnieniach decyzji, czym naruszono przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to z kolei powoduje konieczność uchylenia decyzji obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.– zwanej dalej p.s.a.). W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec braku wniosku w tym przedmiocie pomimo stosownego pouczenia (art. 210 § 1 p.s.a.).