II SA/Gl 576/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Iwona Bogucka,, WSA Stanisław Nitecki, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu w dniu 02 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H.R., A.P. i G.P. na decyzję Wojewody S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił H.R. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w M. przy ul. [...] na parceli nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] organ ten odmówił wznowienia, z wniosku M.R., postępowania zakończonego w/w decyzją o pozwoleniu na budowę stojąc na stanowisku, że wniosek ten nie pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Zdaniem Burmistrza M. przymiot strony uzyskała ona dopiero po przedstawieniu w dniu [...] postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po swoim mężu S.R., zmarłym w dniu [...]. Wtedy zaś objęta wnioskiem o wznowienie postępowania decyzja o pozwoleniu na budowę była już prawomocna. Przedmiotowa decyzja o odmowie wznowienia postępowania została utrzymana następnie w mocy decyzją Wojewody S. z dnia [...] nr [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania M.R. W następstwie skargi wniesionej przez M.R., G.P. i E.G. powyższe decyzje o odmowie wznowienia postępowania zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 17 października 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 1188/01, w którym przesądzona została określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa podstawa do wznowienia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Miasta M. powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, zaś decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 Kpa odmówił uchylenia objętego postępowaniem wznowieniowym pozwolenia na budowę /decyzji z dnia [...]/, stwierdzając jednocześnie, iż zostało ono wydane z naruszeniem prawa. W postępowaniu poprzedzającym wydanie tego pozwolenia nie zapewniono bowiem udziału wszystkim stronom postępowania. Decyzja ta /o odmowie uchylenia pozwolenia na budowę/ została utrzymana następnie w mocy decyzją Wojewody S. z dnia [...] nr [...]. Na skutek wniesionej przez M.R., G.P. i E.G. skargi Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 16.10.2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1539/02 stwierdził nieważność obu w/w decyzji o odmowie uchylenia pozwolenia na budowę /wydanych w toku postępowania wznowieniowego/. Uzasadniając to rozstrzygnięcie NSA stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie orzekania w postępowaniu wznowieniowym. Nie przeanalizowano w nich również ustawowych wymagań pozwolenia na budowę. Zwrócił Sąd uwagę, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie dołączono pełnomocnictwa dla podpisującego ten wniosek. Nie dołączono do niego decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, chociaż z uwagi na charakter inwestycji były one wymagane. W toku postępowania nie zbadano w dostateczny sposób wymogów obowiązujących warunków technicznych, w części dotyczącej usytuowania budynków. Zdaniem Sądu niedostatecznie wykazane też zostało prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy polecił NSA przeprowadzić wszystkie dowody istotne z punktu widzenia przesłanek wydania pozwolenia na budowę, przy jednoczesnym zapewnieniu czynnego udziału wszystkim, obecnym dysponentom, objętego postępowaniem wznowieniowym pozwolenia na budowę. Stwierdził nadto, że przy nie dających się usunąć brakach konieczne będzie uchylenie tego pozwolenia jako rażąco naruszającego prawo i "odmówienie pozwolenia na budowę, czemu zrealizowanie inwestycji nie będzie stało na przeszkodzie". Po ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu wznowieniowym Starosta Powiatu M. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 28 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym oraz art. 104, art. 155 i art. 156 Kpa uchylił pozwolenie na budowę objęte decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...], zmienione decyzją tego Burmistrza z dnia [...] nr [...] /karta 33 akt organu I instancji – którą jako inwestorów wskazano dodatkowo A. i G. małżonków P./ oraz odmówił udzielenia H.R., A. i G.P. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w M. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie zostało poprzedzone wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, przed jego wydaniem nie wszczęto formalnie postępowania administracyjnego i nie zapewniono w nim udziału wszystkim stronom postępowania. Nadto powołał się organ orzekający na treść omówionego wyżej wyroku NSA z dnia 16.10.2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1539/02. W odwołaniu od tej decyzji Starosty Powiatu M. H.R. oraz A. i G. małżonkowie P. wnieśli o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej "ugodowej" celem wyjaśnienia wszystkich "zaistniałych faktów", które nie zostały rozpatrzone przez NSA. Wojewoda S. odwołania tego nie uwzględnił i o przeprowadzeniu w dniu [...] rozprawy administracyjnej, zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] /sprostowaną postanowieniem tego organu z dnia [...] nr [...]/ wydaną na podstawie art. 5, art. 28 i art. 34 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podtrzymał ustalenia zawarte w decyzji organu I instancji oraz ich ocenę prawną. Stwierdził, iż na obecnym etapie postępowania nie można usunąć braków wydanego pozwolenia na budowę. Z tego też względu, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA, również zdaniem Wojewody S. decyzję o pozwoleniu na budowę należało uchylić i odmówić wydania takiego pozwolenia. W skardze do sądu H.R. oraz A. i G. małżonkowie P. wnieśli o uchylenie omówionej wyżej decyzji Wojewody S. z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi zaakcentowali, że objęty pozwoleniem na budowę budynek mieszkalny został przez nich rozbudowany, zgodnie z uzyskanym pozwoleniem z dnia [...]. Roboty budowlane nie zostały bowiem nigdy wstrzymane. Nie dopuścili się zatem, ich zdaniem, samowoli budowlanej. Rozbudowany budynek został zgłoszony do użytkowania pismem z dnia [...]. Wyrazili wolę ugodowego załatwienia sprawy z współwłaścicielami działki sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda S. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i w ogólnym zarysie jego uzasadnienie. W piśmie procesowym z dnia [...] pełnomocnik skarżącego H.R. wniósł dodatkowo o zasądzenie kosztów postępowania, akcentując również, że skarżący dokonali rozbudowy "w dobrej wierze" w oparciu o pozwolenie na budowę, którego wykonanie nigdy nie zostało wstrzymane. W kolejnym piśmie procesowym pełnomocnik H.R. zarzucił, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 48 ust. 2 i art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, a to w sytuacji gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Na rozprawie sądowej w dniu 2 grudnia 2005 r. pełnomocnik uczestniczek postępowania M.R., G.P. i E.G. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz uczestniczek kosztów postępowania sądowego, powołując się dodatkowo na treść złożonego na tej rozprawie pisma procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z dającym podstawę do jej podważenia, naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że oceną prawną zawartą w wydanym w tej sprawie wyroku NSA z dnia 16.10.2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1539/02 były związane nie tylko organy orzekające ale jest nią związany również Sąd rozpoznający niniejszą skargę. Skoro w toku dotychczasowego postępowania przesądzona została podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, to w świetle treści art. 151 § 2 pkt 2 Kpa przesądzone zostało uchylenie decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym tj. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. W sprawie nie zachodziła bowiem, w dacie orzekania przez organy obu instancji, negatywna przeszkoda uchylenia tego pozwolenia określona w art. 146 § 1 Kpa. Sporne pozwolenie na budowę nie zostałoby też uchylone gdyby zachodziła w sprawie sytuacja o jakiej mowa w art. 146 § 2 Kpa, co w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie miało miejsca. Zdaniem Sądu niedopuszczalnym było bowiem wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji, która została już w całości zrealizowana. O zrealizowaniu inwestycji świadczy fakt złożenia w dniu [...] zawiadomienia o zamierzonym przystąpieniu do użytkowania rozbudowanego budynku mieszkalnego /karta 100 akt organu I instancji wraz z dołączoną do niego dokumentacją potwierdzającą fakt zakończenia budowy/. Brak jest bowiem w sprawie dowodu, że zawiadomienie to nie zostało przez właściwy wówczas organ architektoniczno-budowlany przyjęte. Tym samym niemożliwym było ustalenie, że w postępowaniu wznowieniowym miałaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, o jakiej mowa w art. 146 § 2 Kpa. Przesądza to, że po uchyleniu decyzji dotychczasowej w ogóle niedopuszczalne było wydanie pozwolenia na rozbudowę, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] /karta 1 akt administracyjnych/. W tej zaś sytuacji organy orzekające mogły wydać jedynie decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę a to będąc związane stanowiskiem NSA, że nie stoi temu na przeszkodzie zrealizowanie inwestycji /w przeciwnym wypadku powinna zapaść decyzja o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego – skoro budowa została zakończona/. W konsekwencji należało stwierdzić, iż tej treści decyzja odpowiada co do zasady obowiązującemu prawu Nawet gdyby przyszło do merytorycznego rozstrzygania przesłanek wydania pozwolenia na budowę to również wiążące byłoby w tym względzie stanowisko NSA, co do konieczności dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka decyzja nie została natomiast wydana, a w związku ze zmianą stanu prawnego, spowodowaną wejściem w życie w dniu 11 lipca 2003 r. /a więc jeszcze przed wydaniem w niniejszej sprawie wyroku NSA z dnia 16.10.2003 r./ ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, nie zostało też wykazane aby sporna inwestycja była zgodna z obowiązującym w chwili orzekania przez organy obu instancji, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji brak było zdaniem Sądu podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji. Przesłanek ku temu nie dają zwłaszcza okoliczności podniesione w skardze oraz w pismach procesowych pełnomocnika skarżącego H.R. Nie było bowiem przedmiotem rozstrzygania zaskarżoną decyzją, czy sporna rozbudowa została wykonana w ramach samowoli budowlanej /takie stwierdzenie w decyzjach organów obu instancji nie zostało zresztą w ogóle sformułowane/ oraz czy może ona być i zostanie oraz ewentualnie pod jakimi warunkami zalegalizowana. W tym zakresie sprawa może być i powinna być rozpoznana w odrębnym postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. W sprawie o pozwolenie na budowę, a taki był przedmiot postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, przepisy art. 48 i art. 49 prawa budowlanego /o jakich mowa w piśmie procesowym tego pełnomocnika z dnia [...] / nie mogły mieć w ogóle zastosowania. Z tego też względu nie mogło też dojść do ich naruszenia. Z urzędu należy natomiast stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem treści art. 107 § 3 Kpa, i to w sytuacji gdy na uchybienia w tym względzie zwrócił już uwagę NSA w wyroku z dnia 16.10.2003 r. Chociaż były one wydane w postępowaniu wznowieniowym to w ogóle nie powołano w nich przepisów z Rozdziału 12 Działu II Kpa. Błędnie powołano w podstawie prawnej decyzji organu I instancji art. 155 i art. 156 Kpa. Błędnie podano też w tej decyzji numer decyzji z dnia [...] /Nr [...] zamiast numeru [...] – co będzie wymagało wydania przez Starostę M. postanowienia o sprostowaniu/, nad czym organ odwoławczy przeszedł do porządku. Zdaniem Sądu te uchybienia proceduralne nie mogły mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a./. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego decyzje organów obu instancji znajdują bowiem podstawę prawną w treści art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i w związku z art. 28 i 35 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów skarga jako zdaniem Sądu nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Sąd nie orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, gdyż zgodnie z treścią art. 209 ustawy p.p.s.a. sąd pierwszej instancji orzeka w tym względzie tylko w orzeczeniu uwzględniającym skargę. SJ/