II SA/Kr 1054/04

Sygn. akt II SA / Kr 1054/ 04 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Barbara Pasternak ( spr. ) Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2007 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004 r. , nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego W. C. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia [...] 2004 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 49 b ust. 1 w zw. z art. 49 b ust. 3 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm.) , oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16.04. 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. nr 93 z 2004 r. poz. 888 ze m.) nakazał W. C. zam. w S., ul. [...] jako inwestorowi i współwłaścicielowi działki nr 123 i nr 116/3 w Ł. wykonanie rozbiórki ogrodzenia działek nr 123 i nr 116/3 w Ł. od strony drogi gminnej relacji [...]- wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia. Organ wskazał, że rozbiórka winna być wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną, z zachowaniem przepisów bhp, roboty należy wykonać na koszt zobowiązanego, o wykonaniu nakazanych prac należy powiadomić organ w terminie 7 dni od ich zakończenia, a decyzja podlega wykonaniu niezwłocznie, gdy stanie się ostateczna. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, co następuje: postępowanie w sprawie zalegalizowania ogrodzenia wykonanego przez W. C. na działkach nr 123 i 16/3 w Ł. od strony drogi gminnej relacji[...], o długości ok. 13,15 m i wysokości 1,65 m prowadzone było po raz drugi, po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji PINB dla powiatu [...] z dnia[...]2003 znak [...] nakazującej W. C. dokonania rozbiórki w/w ogrodzenia z powodu zmiany stanu prawnego i zaistnienia przesłanek do ponownego rozpatrzenia sprawy - zgodnie z art. 7 pkt. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy-Prawo budowlane. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji zobowiązał inwestora postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2003 r. znak PINB [...] wydanym na podstawie art. 77 kpa, do dostarczenia: 1. uzgodnienia z zarządcą drogi –Gminą J. dot. aktualnego usytuowania przedmiotowego ogrodzenia działek nr 123 i 116/3 w Ł. od strony drogi gminnej relacji[...] – jego zgodności warunkami technicznymi i wymaganiami zarządcy drogi, w razie uzyskania pozytywnej opinii od zarządcy drogi , przedłożenia następujących dokumentów : 2. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej obejmującej przedmiotowe ogrodzenie, uzgodnionej w Zespole Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w K., 3. oceny technicznej w zakresie prawidłowości wykonania ogrodzenia co do zgodności ze sztuką budowlaną sporządzonej przez osobę uprawnioną. Ocena ta powinna zawierać ewentualne wnioski i zalecenia, 4. kserokopii uprawnień budowlanych autora oceny technicznej wraz z zaświadczeniem o przynależności do Ogólnopolskiej Izby Architektów, Urbanistów, lub Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa zgodnie z ustawą z 15.12. 2000 r. o samorządzie zawodowym architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2001 r. poz. 42, ze zm.) Termin dostarczenia powyższych dokumentów organ ustalił na dzień 17.11.2003 r. Postanowienie powyższe zostało zmienione prze organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2004 r. poprzez zmianę podstawy prawnej - dodanie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. prawo budowlane, nałożenie na inwestora dodatkowego obowiązku – dostarczenia organowi zaświadczenia z organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz terminu wykonania postanowienia. Uzasadniając postanowienie z dnia [...] 2004 r. organ stwierdził, że zostało ono wydane na skutek błędnego przyjęcia podstawy prawnej w postanowieniu z dnia [...] 2003 r. Poinformowano nadto inwestora, że po dostarczeniu dokumentów zostanie ustalona zgodnie z art. 49 b ust. 4 pr. bud. wysokość opłaty legalizacyjnej, natomiast ich niedostarczenie skutkować może wydaniem decyzji o rozbiórce ogrodzenia. W odwołaniu od powyżej decyzji PINB w K. z dnia [...] 2004 r. W.C. podniósł, że nie dostarczył wymaganych pism-opinii, gdyż na swoje pisma nie otrzymał odpowiedzi - dot. uzgodnienia zarządcą drogi i zgodności z miejscowym planem zagospodarowania. Po ich otrzymaniu zostaną doręczone, podobnie jak inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, ocena techniczna i kserokopia uprawnień. Po rozpatrzeniu odwołania W. C. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2004 r. znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji ustalił : zgodnie z art. 30 ust. 1pkt. 3 ustawy prawo budowlane budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia do właściwego organu. Materiał dowodowy wskazuje że inwestor wykonał ogrodzenie od strony drogi gminnej bez dopełnienia powyższego obowiązku, co stanowi naruszenie prawa. Ustawa z 21.03.1985 r. o drogach publicznych precyzuje, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie nin. ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniem i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom z wyłączeniem dróg wewnętrznych . Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Przebieg dróg gminnych ustala zarząd gminy. W aktach sprawy jest uchwała Rady Narodowej Miasta K. z [...] 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Z treści tej uchwały oraz pisma Urzędu Gminy J. z dnia [...]2003 r. znak [...] wynika, że droga znajdująca się od strony północnej działki nr 123 i 116/3 w Ł. oznaczona symbolem K – 15 jest drogą gminną. Zatem w sprawie właściwe było wdrożenie trybu z art. 49b ustawy prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji ustawa z dnia 27.03.2003 r. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z 16.04.2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane. Ustawodawca umożliwił zalegalizowanie obiektów wzniesionych bez zgłoszenia do właściwego organu. Organ I instancji wdrożył prawidłowy tryb postępowania legalizacyjnego, jednak inwestor nie wywiązał się z nałożonego postanowieniem PINB z dnia [...] 2004 r. obowiązku przedłożenia dokumentów w terminie 30 dni. Z przepisu art. 49b ust. 3 pr. bud. wynika jednoznacznie jaki tryb postępowania należy przyjąć w przypadku niewykonania w terminie 30 dni nałożonego obowiązku. Postanowienie wydane na podstawie art. 49b ust. 2 pr. bud. ma charakter nakazowy i powołany przepis nie przewiduje możliwości zmiany terminu wykonania nałożonego obowiązku. Organy nadzoru budowlanego obowiązane są do działania zgodnego z prawem, zatem zasadne jest utrzymanie wydanego nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania ze względów wskazanych wyżej - niemożności zmiany terminu 30-dniowego. Ponadto załączone do odwołania pisma nie posiadają prezentaty ich przyjęcia, zatem nie wiadomo, czy w ogóle zostały złożone. Strona obowiązana powinna dołożyć wszelkiej staranności w wywiązaniu się z nałożonego obowiązku . Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2004 r. znak [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. C. Skarżący nie wskazując na konkretne naruszenia prawa zarzucił, że obiekt, którego dotyczy zaskarżona decyzja to wyremontowane ogrodzenie długości 10,5 m i wysokości 1,65 m , na istniejącym starym fundamencie, składające się z czterech kamiennych słupków i metalowej kraty. Zgłoszenia remontu ogrodzenia dokonał kilka dni po rozpoczęciu naprawy. W przepisanym przez organ I instancji terminie, w dniu [...] 2004 r. złożył do Urzędu Gminy pisma celem uzyskania zaświadczenia o zgodności ogrodzenia z planem zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności jego usytuowania z warunkami technicznymi i wymaganiami zarządcy drogi, ponieważ ich uzyskanie warunkowało dalsze postępowanie (kserokopie pism załączono do skargi). Do dnia wniesienia skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi na powyższe pisma. Fakt sporządzenia oraz wysłania pism potwierdzić mogą świadkowie. Fakt niedotarcia listu powinien stwierdzić urząd pocztowy gminy J. Nakaz rozbiórki istniejącego ogrodzenia, prowadzi do tego, iż za kilka dni zostanie postawione ono ponownie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał motywy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sprawa podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) , w skrócie ppsa. Zgodnie z art. 3 ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uznać za uzasadnioną, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wywiedzione. Przede wszystkim stwierdzić należy, że ustalenia organu co do charakteru drogi, jako drogi publicznej, do której przylegają działki , na których wzniesiono sporne ogrodzenie są prawidłowe, należycie uzasadnione i sąd w pełni je podziela. Zaskarżona decyzja wydana została jednak przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego. Art. 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy , mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Zasadą prawdy obiektywnej ustanowioną w tym przepisie organy winny się kierować przy rozpoznawaniu każdej sprawy, ponieważ jej należyta realizacja jest podstawą dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych, a następnie zastosowania normy prawnej odpowiadającej zaistniałemu stanowi faktycznemu. Z zasadą powyższą łączy się nierozerwalnie zasada oficjalności postępowania dowodowego wyrażona w art. 77 kpa, który nakazuje organom administracji publicznej wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją zasady powyższe zostały naruszone. W aktach sprawy znajduje się (k.1) niepotwierdzona za zgodność kserokopia mapy sytuacyjno-wysokościowej obejmującej działki nr 123 i 116/3 położone w Ł., na której sporządzono plan zagospodarowania działki, stanowiący –jak wynika z legendy i oznaczeń istniejących na mapie- załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, która była podstawą zrealizowanej przez skarżącego inwestycji pn. wymiany substancji. Z mapy tej wynika, że działki nr 123 i 116/3 północnymi granicami przylegają do drogi asfaltowej, natomiast linię budowanego ogrodzenia zaznaczono kolorem niebieskim tylko na szerokości działki nr 123. Z sentencji decyzji organu I instancji wynika, natomiast, że nakaz rozbiórki dotyczy ogrodzenia znajdującego się na działkach nr 123 i 116/3 . Także z pisma skarżącego z dnia [...] 2002 r. zawierającego zgłoszenie wynika, że dotyczyło ono ogrodzenia na działce nr 123. Nie wiadomo więc, na jakiej podstawie organy ustaliły, że sporne ogrodzenie znajduje się także na działce nr 116/3. Fakt ten stwierdzono podczas oględzin w dniu [...] 2003 r., jednak również nie wiadomo, na jakiej podstawie. Z mapy powyższej wynika także, że na dzień sporządzania planu zagospodarowania działki istniało ogrodzenie w miejscu, w którym skarżący zrealizował ogrodzenie podlegające rozbiórce. Jak wynika również z twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...] 2003 r. znak [...] projekt inwestycji polegający na wymianie substancji, wraz z istniejącym ogrodzeniem został uzgodniony przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w K. pismem dnia [...] 1999 r. nr [...]. Okoliczności te zostały przez organy prowadzące sprawę całkowicie pominięte. Twierdzenia skarżącego wymagały zweryfikowania i w tym celu przeprowadzenia dowodu celem ustalenia treści decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zakresu zatwierdzonego ta decyzją projektu. Gdyby bowiem okazało się, czego nie można wykluczyć bez analizy decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego nią projektu, że istotnie pozwoleniem tym objęty był remont bądź wymiana spornego ogrodzenia, wówczas postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją mogłoby okazać się bezprzedmiotowe. Przeprowadzenie powyższego dowodu nie nastręczało żadnych trudności i wobec twierdzeń skarżącego dowód ten organ powinien był dopuścić. Jego analiza doprowadziłaby do stanowczego potwierdzenia bądź wykluczenia twierdzeń skarżącego. Żadnych dowodów nie przeprowadziły organy także w celu ustalenia, czy w rzeczywistości miała miejsce budowa ogrodzenia, czy też jego remont. Ma to istotne znaczenie w sprawie, ponieważ co prawda wykonywanie remontu obiektu budowlanego wymaga także zgłoszenia- zgodnie z treścią aart. 29 ust. 2 pkt. 1 pr. bud. w związku z art. 30 ust. 1 pkt. 2 pr. bud., jednak wykonywanie takiego remontu należy do kategorii robót budowlanych nie będących budową. Inne w takim przypadku są konsekwencje niedokonania zgłoszenia właściwemu organowi- ponieważ są one objęte hipotezą przepisu art. 50 pr. bud. i art. 51 pr. bud. Przepisy te odnoszą się do samowolnie realizowanych robót budowlanych nie będących budową, zaś konsekwencją prowadzenia takich robót jest ich wstrzymanie a następnie wydanie jednej z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pr. bud. i wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bądź w przypadku niewykonania nałożonych przez organ obowiązków nakazanie zaniechania dalszych robót, bądź rozbiórka obiektu lub jego części. Zastosowanie przepisu art. 49 b pr. bud., bądź art. 50 i 51 pr. bud. musi być zatem poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, czego organy nie uczyniły. Z akt sprawy nie wynika także aby skarżący został przez organ pouczony o treści przepisów art. 9 i art. 75 kpa i 78 kpa. , co umożliwiłoby mu składanie ewentualnych wniosków dowodowych na poparcie swoich twierdzeń. Nie czyni temu zadość poinformowanie skarżącego o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim przed wydaniem ostatecznej decyzji. Istotnym brakiem zaskarżonej decyzji, powodującym naruszenie art. 107 § 1 kpa jest także brak należytego uzasadnienia prawnego zastosowanej podstawy prawnej decyzji. Organ stwierdził jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sprawie właściwe było wdrożenie trybu art. 49 b pr. bud. w brzmieniu po nowelizacji ustawą z dnia 27.03.2003 r. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 o zmianie ustawy prawo budowlane, oraz wskazał na konstrukcję przepisu art. 49b pr. bud. w zakresie niemożności zmiany terminu wykonania nałożonego obowiązku. Jak stanowi jednak art. 3 pkt. 9 pr. bud. ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym, czyli urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem . Jest także budowlą w rozumieniu art. 3 pkt. 3 pr. bud. Treść art. 49b pr. bud. odnosi się do "obiektu budowlanego" lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Aby więc urządzenie budowlane , o jakim mowa w art. 3 pkt. 9 pr. bud. podlegało regulacji przewidzianej w art. 49b , musi ono stanowić bądź część obiektu budowlanego, z którym jest związane, bądź stanowić samodzielny obiekt budowlany. Zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego wyjaśnienia zastosowania w sprawie art. 49 b pr. bud., czyli, jak wyżej wskazano –uzasadnienia prawnego. Brak tego wyjaśnienia powoduje, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 1 kpa. Zauważyć należy nadto, że postanowienie organu I instancji wydane w dniu [...] 2004 r. na podstawie art. 77 § 2 kpa zmieniające postanowienie z dnia [...] 2003 r. wydane zostało z naruszeniem art. 77 § 2 kpa i art. 49b ust. 2 pr. bud. Błędny jest pogląd organu zaprezentowany w uzasadnieniu tego postanowienia, że podlega ono zmianie jak każde postanowienie dowodowe. Podstawą prawną postanowienia, o którym mowa w art. 49b pr. bud. jest wyłącznie ten przepis, jako przepis szczególny, zmierzający do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego w warunkach w tym przepisie określonych. Postanowienie takie musi spełniać wymogi przewidziane w tym przepisie, a jego treść jest uzależniona od zaistnienia określonych w ust. 2 przesłanek. Nie jest więc do przyjęcia stanowisko wynikające z uzasadnienia tego postanowienia, że podlega ono zmianie na podstawie art. 77 § 2 kpa , który pozwala na zmianę, uzupełnienie lub uchylenie w każdym stadium postępowania postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodu. Postanowienie to nie ma bowiem na celu wyłącznie przeprowadzenia dowodu, ale przede wszystkim celem jego jest nałożenie na stronę obowiązków wynikających z przepisu art. 49 b pr. bud. Postanowienie , o którym mowa w art. 49 b ust. 2 pr. bud. jest szczególnego rodzaju postanowieniem , które musi odpowiadać treści wyrażonej w pkt. 1, 2 i 3 ust. 2 art. 49b i wywołuje określone skutki prawne dla strony , stąd zastosowanie art. 77 § 2 kpa jako podstawy zmiany takiego postanowienia w tym przypadku nie jest zdaniem sądu dopuszczalne. Stwierdzić należy nadto, że postępowanie w sprawie prowadzone było przewlekle, co miało negatywne konsekwencje dla skarżącego. Akta dotyczące budowy ogrodzenia przekazane zostały przez Urząd Gminy w J. do właściwego organu nadzoru budowlanego pismem z dnia[...] 2003 r. , wpłynęły do organu 31.03.2003 r. Termin oględzin wyznaczony został na dzień 29. 05. 2003 r. Jak wynika z twierdzeń skarżącego, przy braku jakichkolwiek przeciwnych dowodów w listopadzie 2002 r. rozpoczął prace związane z budową, czy remontem ogrodzenia, a zakończył je w kwietniu 2003 r. W okresie pomiędzy dokonaniem nieskutecznego zgłoszenia a podjęciem działań przez organ I instancji istniała możliwość wstrzymania prowadzonych robót niezależnie nawet od podstawy prawnej dla zastosowanego trybu postępowania- na podstawie art. 49 b ust. 2 bądź na podstawie art. 50 pr. bud. Stwierdzić nadto należy, że sentencja utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji jest sprzeczna z materiałem dowodowym sprawy. Określa ona bowiem skarżącego jako współwłaściciela działek nr 123 i 116/3 podczas, gdy z akt sprawy wynika , że jest on ich właścicielem. Jednak brak w aktach właściwego dokumentu stwierdzającego prawo własności działek, na których wzniesiono sporne ogrodzenie- tj. aktualnego wypisu z rejestru gruntów bądź wypisu z księgi wieczystej. Ustalenie tej okoliczności jest w sprawie istotne, ponieważ zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa nakaz rozbiórki powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, na której znajduje się obiekt podlegający rozbiórce. Wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym , na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa orzeczono jak w sentencji, zaś na podstawie art. 152 ppsa orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy.