IV SA/Gl 338/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2007r. sprawy ze skargi A. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 130 §4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 pkt 10, art. 4 ust. 2, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 24, art. 47, i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz w oparciu o §2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r., w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., działając z upoważnienia Wójta Gminy T. przyznał A. E.: - zasiłek rodzinny na dziecko – M. E. w wysokości [...] zł miesięcznie, na okres od [...]r. do [...]r. oraz dodatek do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, jednorazowo, w wysokości [...] zł; - zasiłek rodzinny na dziecko: M. E. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...]r. do [...]r., oraz dodatek do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, jednorazowo, w wysokości [...] zł; - zasiłek rodzinny na dziecko – B. E. w wysokości [...] zł miesięcznie, na okres od [...]r. do [...]r. oraz dodatki do tego zasiłku: z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości [...]zł miesięcznie na okres od [...]r. do [...]r. a także z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, jednorazowo, w wysokości [...] zł; W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, iż ze złożonego wniosku oraz z dołączonych do niego dokumentów wynika, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącemu świadczeń, o które się ubiegał. W piśmie procesowym datowanym na [...]r., złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (data wpływu [...]r.) A. E. oświadczył, iż odwołuje się od rozstrzygnięcia zapadłego w I instancji. Podkreślił bowiem, że poza przyznanymi świadczeniami wnosił także o przyznanie dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dzieci – M. E. i M. E. nauki poza miejscem zamieszkania. Tymczasem dodatki te nie zostały mu przyznane pomimo, iż spełniał warunki, od których uzależnione jest ich nabycie. W tym miejscu strona powołała się na trudną sytuację materialną i życiową swej rodziny oraz dała wyraz swemu niezadowoleniu z pracy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T.. Następnie, to jest w dniu [...]r. organ I instancji wydał "decyzję zmieniającą" nr [...], na mocy której orzekł o zmianie swej wcześniejszej decyzji z [...]r. (o której mowa wyżej) w ten sposób, że odmówił A. E. przyznania dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia nauki poza miejscem zamieszkania przez dzieci: M. E. i M. E.. W motywach tego rozstrzygnięcia podał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki, od których art. 15 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależnia przyznanie rzeczonego dodatku. W dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu postanowieniem z dnia [...]r., wydało decyzję, na mocy której stwierdziło nieważność "decyzji zmieniającej" organu I instancji z dnia [...]r. nr [...]. Organ odwoławczy podniósł, iż akt ten został podjęty z naruszeniem przepisów o właściwości albowiem po złożeniu przez skarżącego odwołania od decyzji z dnia [...]r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. mógł zmienić tą decyzję tylko w trybie art. 132 §1 K.p.a., to jest uwzględniając żądanie strony w całości. Uprawnionym do dokonywania wszelkich innych zmian, w tym polegających na negatywnym załatwieniu wniosku był natomiast organ wyższego stopnia. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpoznało odwołanie M. E. od decyzji organu I instancji z dnia [...]r., wydając w dniu [...]r. decyzję nr [...], na mocy której uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy zaakcentował, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika GOPS w T. z dnia [...]r., wcześniejsza decyzja tego organu z dnia [...]r., nie wyczerpuje całego zakresu wniosku złożonego przez stronę albowiem nie obejmuje orzeczenia w kwestii dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dzieci skarżącego nauki poza miejscem zamieszkania. W tym stanie rzeczy Kolegium zobowiązało organ I instancji do ponownego - całościowego ustosunkowania się do wniosku strony a w szczególności do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie spornego dodatku do zasiłku rodzinnego. Równocześnie nakazało dokonać czynności zmierzające do sprecyzowania wniosku o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej. Zaznaczyło bowiem, że skarżący nie wskazał imienia i nazwiska dziecka, którego świadczenie to miało dotyczyć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. E. wyraził niezadowolenie z decyzji organu odwoławczego wywodząc, iż zamiast merytorycznego załatwienia sprawy powoduje ona bezzasadne przedłużenie postępowania a jej wydanie miało na celu "ukrywanie niekompetencji" Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T.. Skarżący opisał przebieg przeprowadzonego postępowania administracyjnego wskazując na szereg uchybień, jakie jego zdaniem zostały popełnione w jego toku przez organy obydwu instancji. Równocześnie podkreślił, że odmowa przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia nauki poza miejscem zamieszkania stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazał bowiem, że spełnił warunki nabycia tego świadczenia gdyż jego synowie codziennie dojeżdżają autobusem do szkoły i nie mogą się do niej bezpiecznie dostać pieszo. Nadto strona podniosła, że zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi "powielenie decyzji wydanej w dniu [...]r. nr [...], na mocy której uchylono decyzję Kierownika GOPS w T. i przekazano mu sprawę do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez A. E. podkreśliło, że wbrew jego twierdzeniom zaskarżona decyzja nie służyła ukryciu wadliwego orzecznictwa organu I instancji ani przewlekaniu postępowania lecz miała na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. W tym miejscu organ odwoławczy dodał, że przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. albowiem sam nie mógł orzec merytorycznie w zastępstwie tego organu z uwagi na to, iż zachodziła konieczność dokonania dodatkowych czynności w postępowaniu, zmierzających do sprecyzowania, na które z dzieci miał być przyznany dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej. Następnie to jest w dniu [...]r., Sąd, stwierdziwszy, iż w aktach administracyjnych brak jest powołanej przez A. E. w skardze decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...], zwrócił się telefonicznie do tego organu o złożenie wyjaśnień dotyczących wskazanego aktu bądź o nadesłanie jego kopii. W odpowiedzi Kolegium przedłożyło kopię rzeczonej decyzji z dnia [...] r., z której wynika, iż na jej mocy uchylono "decyzję zmieniającą" wydaną przez organ I instancji w dniu [...] r. i przekazano mu sprawę do ponownego rozpoznania. Omawiana decyzja poprzedzała zatem późniejszą decyzję organu odwoławczego z dnia [...]r., na mocy której stwierdzono nieważność cytowanej "decyzji zmieniającej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 134 §1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec wzruszeniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które w sposób istotny mogło wpłynąć na wynik sprawy a w konsekwencji nie może ona pozostać w obrocie prawnym. Na wstępie godzi się podnieść, że decyzja stanowiąca w niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia została wydana w wyniku postępowania odwoławczego, zainicjowanego przez A. E. pismem datowanym na [...]r., w którym oświadczył on, iż odwołuje się od rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Przywołane pismo potraktowane zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako odwołanie od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...]r., przyznającej wyżej wymienionemu zasiłki rodzinne na dzieci wraz dodatkami: z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (na wszystkie dzieci) oraz z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (na córkę – B. E.). Tymczasem zarzuty podniesione w rzeczonym piśmie odnoszą się wyłącznie do nieprzyznania skarżącemu dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez jego dzieci nauki poza miejscem zamieszkania. Nie budzi zatem wątpliwości, że A. E. nie kwestionował prawidłowości samego rozstrzygnięcia o przyznaniu świadczeń rodzinnych, zawartego w decyzji wydanej przez organ I instancji lecz jedynie wyraził niezadowolenie z faktu, iż nie wyczerpuje ono całego zakresu jego wniosku. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zakwalifikowanie pisma skarżącego z dnia [...]r. jako odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...]r., było przedwczesne. Organ odwoławczy powinien bowiem w pierwszej kolejności wyjaśnić rzeczywiste intencje strony, a w szczególności ustalić, czy jej wolą było wniesienie odwołania od decyzji z dnia [...]r., przyznającej zasiłki rodzinne wraz z dodatkami, czy też raczej złożenie wniosku, o którym mowa w art. 111 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli żądanie uzupełnienia rzeczonego aktu co do rozstrzygnięcia. Warto tu zaznaczyć, iż zgodnie ze stanowiskiem judykatury o tym, czy złożone w sprawie pismo stanowi wniosek o uzupełnienie decyzji o treści określonej w art. 111 §1 K.p.a. decyduje nie nazwa nadana temu pismu przez stronę ani też powołanie takiej czy innej podstawy prawnej, lecz przedmiot wyrażonego w nim żądania (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 2415/00; publ. LEX nr 50127). W konsekwencji, organ II instancji powinien podjąć czynności zmierzające do ustalenia charakteru złożonego pisma a następnie – w wypadku oświadczenia przez skarżącego, że chodzi mu o uzupełnienie decyzji zapadłej w I instancji – umorzyć postępowanie odwoławcze (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 1998 r.; sygn. akt I SA/Wr 796/96; publ. LEX nr 32938). Orzekając o umorzeniu postępowania odwoławczego Kolegium powinno tu równocześnie przekazać wniosek strony według właściwości na podstawie art. 65 K.p.a. organowi I instancji, celem ustosunkowania się. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. mógłby wówczas albo przyznać stronie sporne świadczenie - wydając postanowienie o uzupełnieniu swej decyzji albo wydać decyzję o odmowie uzupełnienia swego rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie wyjaśniając wątpliwości co do intencji, jakimi kierował się skarżący przy wnoszeniu pisma procesowego z dnia [...] r., naruszyło zasady postępowania sformułowane w art. 7 i art. 9 K.p.a. Wskazana nieprawidłowość mogła mieć wpływ na wynik sprawy gdyż potraktowanie rzeczonego pisma jako odwołanie poskutkowało bezzasadnością uchylenia decyzji prawidłowo przyznającej skarżącemu zasiłek rodzinny wraz z dodatkami tylko z tego powodu, że nie orzeczono w niej o jeszcze innym dodatku do omawianego zasiłku. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ II instancji powinien zatem wezwać skarżącego o sprecyzowanie charakteru jego pisma zatytułowanego jako odwołanie i w zależności od udzielonej odpowiedzi postąpić zgodnie z przedstawionymi wyżej wskazaniami Sądu. Dopiero wtedy będzie bowiem możliwe podjęcie rozstrzygnięcia czyniącego zadość rzeczywistej treści żądania strony. Na marginesie trzeba zwrócić uwagę, że w toku przeprowadzonego w ramach niniejszej sprawy postępowania administracyjnego doszło także do innych jaskrawych uchybień proceduralnych, jakimi są niewątpliwie wydanie przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. wadliwej "decyzji zmieniającej" z dnia [...]r., a także podjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. najpierw rozstrzygnięcia uchylającego rzeczoną "decyzję zmieniającą" (decyzja z dnia [...]r.) a później orzeczenia o stwierdzeniu nieważności tego aktu (decyzja z dnia [...]r.). Należy także dodać, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, brak wskazania przez skarżącego we wniosku imienia i nazwiska osoby, na którą miał być przyznany dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej nie stanowił przeszkody uniemożliwiającej merytoryczne rozpoznanie tego żądania. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że A. E. wychowuje troje dzieci, z których każde jest uprawnione do zasiłku rodzinnego. Zgodnie zaś z art. 12a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przedmiotowy dodatek przysługuje na trzecie i na następne dzieci uprawnione do tego zasiłku. Nie budzi zatem wątpliwości, że pomimo braku wyraźnego oznaczenia we wniosku organ I instancji prawidłowo orzekł o przyznaniu omawianego dodatku na B. E.. To ona jest bowiem najmłodszym, a zarazem trzecim pod względem kolejności urodzeń dzieckiem skarżącego. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 7 i art. 9 K.p.a., działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.