IV SA/Wa 147/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2007 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia (...) sierpnia 2006 r. o numerze (...); II. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego R. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Geodeta Kraju decyzją z (...) sierpnia 2006r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) z (...) czerwca 2001 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty J. z (...) maja 2001 r., którą odmówiono R. D. wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu S., gm. J., dotyczących konfiguracji i powierzchni działki nr (...). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż działka ewidencyjna nr (...) powstała z parceli gruntowej I. kat. (...), która - jak wynika z "kontraktu działu i kupna sprzedaży" zawartego w formie aktu notarialnego sporządzonego (...) lipca 1929, nr Lr. (...) - zmieniła konfigurację. Niemniej jednak w materiale dowodowym sprawy brak jakiejkolwiek mapy, która określałaby przebieg tejże parceli gruntowej według opisu zawartego w wymienionym akcie notarialnym. W 1968r, tj. w czasie zakładania ewidencji gruntów dla obrębu S. nastąpiła zmiana oznaczenia działki nr (...) na aktualny do dnia dzisiejszego numer, czyli (...), a jej granice przyjęto z jedynej istniejącej wówczas mapy katastralnej. Natomiast podczas pomiaru kontrolnego przeprowadzonego w 2000-2001 r. przez uprawnionego geodetę na zlecenie Starosty J. oraz w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej (...) marca 2001 r. ujawnił się spór graniczny dotyczący przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami należącymi do R. D., W. Z., M. D. oraz H. U. oznaczonymi odpowiednio jako działki ewidencyjne nr (...), (...), (...) i (...). Starosta J. zaistniałego konfliktu nie zdołał rozwiązać polubownie. Oznacza to, iż organowi nie udało się ustalić danych ewidencyjnych dotyczących spornej działki w sposób satysfakcjonujący wszystkie strony, a zarazem odmiennych od istniejącego wpisu, popartych stosownymi dokumentami. Podsumowując organ wskazał, iż decyzja na podstawie, której odmówiono dokonania zmiany w ewidencji gruntów nie narusza prawa w sposób rażący, a nadto nie ujawniono zaistnienia innych podstaw do stwierdzenia jej nieważności. R. D. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy, podtrzymując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z (...) czerwca 2001 r. Główny Geodeta Kraju - po rozpoznaniu środka zaskarżenia strony -decyzją z (...) listopada 2006r. utrzymał w mocy decyzję własną z (...) sierpnia 2006r. Podał, iż podtrzymuje dotychczas prezentowane stanowisko, jako że w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dokumentu w postaci mapy, który określałby przebieg parceli gruntowej nr (...), obecnie działki ewidencyjnej nr (...), pokrywający się z opisem zawartym w akcie notarialnym z (...) lipca 1929r., Lr. (...), na który powołuje się wnioskodawca. Nadto, organ wskazał, iż zarzuty jakie stawia strona, mianowicie dotyczące fałszowania i podrabiania dokumentów, mogą jedynie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie. R. D. w skargę złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Geodety Kraju z (...) listopada 2006r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz doprowadzenie powierzchni działki nr (...) do wynikającej z przedłożonych przez niego aktów notarialnych i zgodnej z mapą uzupełniającą sporządzoną w 2001 r. Podniósł, iż działka nr (...) podczas pomiarów geodezyjnych została pomniejszona o 7 arów 72 m2 i na taką powierzchnię posiada akt notarialny wraz z wpisem do księgi wieczystej. O zmniejszeniu powierzchni swojej własności dowiedział się w chwili prac związanych z budową gazociągu i od tej pory rozpoczął się - w jego ocenie - ze strony organu "ciąg bzdurnych decyzji, mataczenia i wymijających odpowiedzi". Zarzucił podrobienie jego podpisu na dokumencie geodezyjnym oraz fałszowanie innych dokumentów geodezyjnych w trakcie postępowania. Główny Geodeta Kraju - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę z przyczyny, którą wziął pod uwagę z urzędu. Uznał, iż zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju z (...) listopada 2006r. i poprzedzająca ją decyzja z (...) sierpnia 2006r, naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. W ocenie Sądu organ rozstrzygając o odmowie stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji ostatecznej utrzymał w mocy decyzje dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Uwadze organu nadzorczego uszło, iż decyzja organu odwoławczego wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jako że utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wydaną z kolei bez podstawy prawnej. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) decyzją z (...) czerwca 2001 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty J. wydaną (...) maja 2001 r. Podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowiły takie przepisy jak: art. 20 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 22 i art. 59 ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - zwanej dalej: ustawą p.g.k. (Dz.U. z 2000r., nr 100, poz. 1086, ze zm.), § 64 załącznika do zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. nr 11, poz. 98) w zw. z § 65 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071). Zgodnie z brzmieniem art. 59 ustawy p.g.k. do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie pozostają w mocy dotychczasowe przepisy, jeżeli nie są z nią sprzeczne. Zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. utraciło moc obowiązującą- na podstawie § 65 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - z dniem 15 stycznia 1997r., tj. wejścia w życie tego rozporządzenia. Z kolei to rozporządzenie - stosownie do art. 150 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872, ze zm.) - obowiązywało do dnia 30 września 1999r., z racji nie wydania do tego czasu przepisów wykonawczych na podstawie upoważnień zmienionych ustawą kompetencyjną, tj. ustawą z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reforma ustrojową państwa (Dz.U. nr 106, poz. 668, ze zm.)). Następny w kolejności akt wykonawczy regulujący ewidencję gruntów i budynków to rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które ogłoszono 2 maja 2001 r. (Dz.U. nr 38, poz. 454), natomiast weszło w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, tj. 2 czerwca 2001 r. (zgodnie z § 89). Powyższe dowodzi, iż w dniu wydania decyzji przez Starostę J., tj. 14 maja 2001 r., nie obowiązywał żaden ze wskazanych w podstawie prawnej tej decyzji aktów wykonawczych, tym samym powoływanie się - przez brzmienie art. 59 ustawy p.g.k. - na dotychczasowe akty wykonawcze było niezgodne z prawem. Zatem decyzja Starosty J. z (...) maja 2001 r. została wydana bez podstawy prawnej. Zaś decyzja organu odwoławczego z rażącym naruszeniem prawa wobec utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji dotkniętej wadą nieważności. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku - zdając sobie sprawę z jego kontrowersyjności zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze przedmiotu - iż przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy Główny Geodeta Kraju winien stwierdzić nieważność decyzji organów obu instancji (wydanych w postępowaniu "zwykłym"). Kontrowersyjność prezentowanego wyżej stanowiska tkwi we właściwości organu nadzoru do stwierdzenia nieważności tylko decyzji organu odwoławczego, czy zarówno decyzji odwoławczej jak i decyzji organu pierwszej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych z jednej strony wyrażany jest pogląd (podzielany przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę), że organ administracji właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w instancji odwoławczej jest właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji w tej samej sprawie, gdy dotknięta jest ona ciężkimi wadami, określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. (wyrok NSA z 10.01.2001r., sygn. akt I S.A. 1790/99, ONSA 2002/1/39; wyrok NSA z 18.08.1997r., sygn. akt IV SA 1520/95, niepubl.; wyrok NSA z 2.02.1996r., sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 23.10.2000r., sygn. OPK 12/00, OSP 2001, z. 3, poz. 43; wyroku NSA z 10.01.2001 r, sygn. akt I SA 1790/99, ONSA 2002, nr 1, poz. 39,). Z drugiej strony są też orzeczenia, w których stwierdza się, że brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności przez organ naczelny zarówno decyzji instancji odwoławczej, jak i organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji pozostawiona w obrocie prawnym decyzja organu pierwszej instancji jest rozpatrywana w trybie postępowania odwoławczego, które otwiera się po stwierdzeniu nieważności decyzji organu drugiej instancji (wyrok NSA z 24.01.1997r., sygn. akt IV SA 950/95, OSP 1998, nr 2, poz. 27). Za słusznością prezentowanego w niniejszej sprawie przez Sąd stanowiska przemawia fakt, iż wada powodująca nieważność decyzji tkwi w decyzji organu pierwszej instancji, zaś nieważność decyzji organu odwoławczego winna być stwierdzona tylko dlatego, że akt ten utrzymuje w mocy akt dotknięty wadą nieważności. Odnoście żądania skarżącego skierowanego do Sądu o "doprowadzenie powierzchni działki nr (...) do przedłożonych aktów notarialnych i mapy uzupełniającej z 2001 r.", należy zauważyć iż sąd administracyjny nie ma uprawnień ustawowych, przez zastosowanie których mógłby uwzględnić ów wniosek strony. Sąd administracyjny - rozpoznając skargę - dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem legalności, to jest zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym i w zależności od wyniku kontroli skargę oddala - na podstawie art. 151 P.p.s.a. (jeżeli uzna, że zaskarżony akt nie narusza prawa) lub uchyla zaskarżony akt, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa zaskarżonego aktu - na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. (jeżeli uzna, iż zaskarżony akt narusza prawo). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w I sentencji wyroku. Natomiast koszty postępowania sądowego, na które złożył się wpis od skargi, zasądził na rzecz skarżącego - w pkt II - na zasadzie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.