IV SA/Wa 1980/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lipca 2006 r.; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata Ł. P. z Kancelarii Adwokackiej przy ulicy (...) w W. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złote stanowiące 22% podatku VAT, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) września 2006 r. Nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia (...) lipca 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) października 1983 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi R., B., B. i Z. gmina M., w części dotyczącej gruntów położonych w R. wydzielonych dla J. P. i S. Z.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że sposób wydzielenia ekwiwalentu gruntowego decyzją Wojewody (...) z dnia (...) października 1983 r. jest dla skarżącej korzystny i nie narusza ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3, poz. 13). Skarżąca otrzymała pełny należny ekwiwalent, w tym wszystkie rodzaje użytków, jakie posiadała przed scaleniem, które są również podobne jakościowo do posiadanych przed scaleniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2006 r., J. P. zarzuciła naruszenie art. 77, art. 138 §1 pkt 2 i art. 156 kpa, przez niedostateczne rozważenie dowodów zebranych w sprawie i przez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lipca 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) października 1983 r., mimo, iż decyzja Wojewody (...) rażąco narusza art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy o SGalaniu i wymianie gruntów. Scalenie działek - zdaniem skarżącej - odniosło odwrotny skutek od założonego w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów, zamiast bowiem usunąć rozdrobnienie i rozrzucenie działek gruntu należących do jednego właściciela, działka skarżącej stała się wąska, długa i bezużyteczna. Za zabraną działkę, przydzielono skarżącej działkę oddaloną o 2 km od dotychczasowej "ojcowizny", a w istocie dokonano odłączenia części działki z gospodarstwa skarżącej oraz z gospodarstwa brata skarżącej, A. Z., i następnie dokonano ich zamiany tworząc dwie "szachownice". Należące obecnie do skarżącej dwie działki położone są obok siebie, ale są małe i wąskie. Trzecia działka jest od nich oddalona, bez dojazdu i dojścia do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Sąd, zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o Sygn. akt IV SA/Wa 1980/06 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpatrując zaś skargę w granicach sprawy objętej zaskarżoną decyzją Sąd dostrzegł inne przyczyny uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lipca 2006 r. Zgodnie z art. 156 §1 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, gdy jest dotknięta przynajmniej jedną z przesłanek nieważności wymienionych w tym przepisie. Powołany przepis nie ogranicza wprawdzie stosowania nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji administracyjnych, jakim jest stwierdzenie nieważności - do decyzji ostatecznych - jak czynią to przepisy art. 145, art. 154 i art. 155 kpa. Dopuszczalne jest zatem stosowanie tego nadzwyczajnego środka zaskarżenia także wobec decyzji nieostatecznych, ale tylko w przypadku, gdy w terminie przewidzianym dla złożenia odwołania od takiej decyzji, strona skarżąca jednoznacznie wskaże na żądanie stwierdzenia jej nieważności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2005 r. sygn. akt II OW 10/05). W takim przypadku, stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji wyeliminuje z obrotu prawnego rozstrzygnięcie dotyczące danej sprawy. Natomiast odmowa stwierdzenia nieważności takiej decyzji będzie skutkować koniecznością uznania jej za ostateczną w sprawie, skoro stosownie do art. 16 §1 kpa, nie przysługuje już wobec niej odwołanie ze względu na upływ terminu do jego złożenia. Postępowanie nieważnościowe jest ponadto postępowaniem prowadzonym w węższym zakresie od postępowania odwoławczego. W postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Natomiast w postępowaniu nieważnościowym, organ nadzoru dokonuje jedynie oceny prawnej, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest przynajmniej jedną z wad określonych w art. 156 §1 kpa. W szczególności, organ nadzoru nie może dokonywać w tym postępowaniu nowych ustaleń faktycznych istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej ocenianą decyzją. W przypadku zatem, gdy postępowanie administracyjne w sprawie zakończone zostało decyzją organu drugiej instancji, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 §1 kpa nie może dotyczyć tylko decyzji organu pierwszej instancji, lecz musi być odniesione także wobec decyzji organu odwoławczego, ponieważ prowadzenie postępowania nieważnościowego tylko wobec decyzji pierwszoinstancyjnej mogłoby skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego przy pozostawieniu w obiegu prawnym decyzji organu drugiej instancji, ponownie rozstrzygającej sprawę, którego to rozstrzygnięcia skutki odnoszą się wprost do decyzji Sygn. akt IV SA/Wa 1980/06 organu pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego pozostałaby zatem w zawieszeniu instancyjnym, jako akt administracyjny odnoszący się do nieistniejącej już w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji, przez co mogłaby być uznana za bezprzedmiotową, ale bez możliwości wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Decyzje administracyjne, jako akty arbitralnego stosowania prawa w granicach wyznaczonych tym prawem, stanowią rozstrzygnięcie istniejącej i prawnie opisanej sprawy, poddanej reglamentacji prawa administracyjnego. Brak przedmiotu rozstrzygnięcia decyzją administracyjną skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, dlatego postępowanie takie podlega umorzeniu (art. 105 §1 kpa). Nie można jednak umorzyć takiego postępowania, w którym wydano ostateczną decyzję administracyjną w drugiej instancji, a następnie stwierdzono nieważność tylko decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ umorzenie postępowania następuje tylko w przypadku, gdy nie jest ono zakończone decyzją ostateczną. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, przepis art. 156 §1 kpa nie może być zastosowany tylko wobec decyzji organu pierwszej instancji, gdy postępowanie zostało zakończone decyzją ostateczną organu drugiej instancji. W takim przypadku postępowanie nieważnościowe może być prowadzone, ale wobec decyzji organu drugiej instancji, z dokonywaniem oceny prawnej także decyzji pierwszoinstancyjnej. W rozpatrywanej sprawie, kwestionowana przez skarżącą decyzja Wojewody (...) z dnia (...) października 1983 r. nie była decyzją ostateczną, lecz została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) grudnia 1983 r. Zwrócił na to uwagę Wojewoda (...) w postanowieniu z dnia (...) stycznia 2004 r. o przekazaniu wniosku skarżącej z dnia (...) grudnia 2003 r. do rozpatrzenia według właściwości nadzorczej Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Również Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wskazał w zaskarżonej decyzji z dnia (...) września 2006 r. na utrzymanie mocy decyzji Wojewody (...) z dnia (...) października 1983 r. decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) grudnia 1983 r. Mimo to, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadził postępowanie nieważnościowe i sformułował ocenę prawną tylko wobec decyzji Wojewody (...) z dnia (...) października 1983 r, a więc wobec nieostatecznej decyzji w sprawie scalenia i wymiany gruntów. Takie postępowanie i wydane w jego wyniku decyzje, naruszają art. 156 §1 kpa, jako przepis prawa materialnego w postępowaniu nieważnościowym, w sposób mający wpływ na wynik rozstrzygnięcia, skoro organ orzekający w sprawie nie dokonał oceny prawnej także ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie scalenia i wymiany gruntów, jakim jest decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) grudnia 1983 r. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 Sygn. akt IV SA/Wa 1980/06 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający uczyni przedmiotem oceny legalności również decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) grudnia 1983 r.