V SA/Wa 697/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia NSA - Ewa Jóźków, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant - Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2007 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy Uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi z [...] grudnia 2006 r. wniesionej przez W. G. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes Zakładu) z [...] listopada 2006 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład) z [...] września 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] sierpnia 2006 r. W. G. złożył pismo do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w C. Inspektorat w O., z wnioskiem (rozszerzonym następnie pismem z dnia [...] września 2006 r.) o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Wskazał, iż nie jest w stanie opłacić zaległych składek, jedynym bowiem źródłem jego dochodu jest zasiłek dla bezrobotnych w kwocie [...] zł i emerytura żony w wysokości [...] zł. Dochody te z trudem wystarczają na opłacenie mieszkania i mediów. Dodatkowo rodzina wnioskodawcy otrzymuje zasiłek w wysokości [...] zł na członka rodziny, środki te przeznaczane są na wyżywienie, ubranie i edukację dzieci. Wnioskodawca podniósł, iż z uwagi na stan zdrowia - przebył [...], jest również chory na [...] - nie jest w stanie podjąć jakiejkolwiek pracy. Po przeprowadzonym postępowaniu w dniu [...] września 2006 r. Zakład, w oparciu o art. 83 ust. 1, art. 28 i art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej u.s.u.s., wydał decyzję, którą odmówił umorzenia należności z tytułu określonych składek. W uzasadnieniu podniósł, iż w niniejszej sprawie istnieje możliwość dochodzenia roszczeń z tytułu nieopłaconych składek w postępowaniu egzekucyjnym. Organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a także rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 41, poz. 1365; powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.") w uzasadnionych przypadkach istnieje możliwość umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Rozpatrując wniosek pod względem zastosowania ww. przepisów organ stwierdził, że obowiązek uzasadnienia okoliczności przemawiających za zastosowaniem ulgi leży po stronie wnioskodawcy. Jak zauważył organ, wnioskodawca podniósł co prawda, że choruje oraz, że ponosi koszty wykształcenia dzieci, nie przedstawił jednak dokumentów, które by te okoliczności potwierdzały. Podsumowując Zakład wskazał, że brak jest w rozpatrywanej sprawie podstaw do wyrażenia zgody na umorzenie zaległości. Aplikant nie wykazał w złożonym wniosku, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Orzekając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przede wszystkim przesłanka całkowitej nieściągalności należności bowiem nie stwierdzono braku majątku, z którego można by było prowadzić egzekucję. Biorąc ponownie pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Prezes Zakładu zauważył, iż skarżący uzyskuje zasiłek w kwocie [...] zł, małżonka otrzymuje świadczenie emerytalne w kwocie [...] zł, a córka M. G. ma przyznaną rentę socjalną w wysokości [...] zł. Podsumowując organ II instancji podkreślił, że pomimo, iż skarżący znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, to jednak posiada możliwość rozpoczęcia spłaty zaległości. W skardze z dnia [...] grudnia 2006 r. na ww. decyzję Prezesa Zakładu skarżący uzasadniając swoją trudną sytuację finansową podniósł, że po opłaceniu niezbędnych rachunków pozostaje niewielka kwota, która musi wystarczyć na utrzymanie rodziny. Dodatkowo wskazał, że oprócz zadłużenia w ZUS ma również stale rosnący dług w banku na kwotę [...] zł. Pobierany zasiłek dla bezrobotnych przysługuje mu jeszcze do [...] lutego 2007 r., po tej dacie jedynym źródłem utrzymania rodziny pozostanie emerytura żony. Nie wystarczy ona jednak na pokrycie podstawowych rachunków wymienionych przez skarżącego w skardze. W dalszej części skargi skarżący zarzucił orzekającym w sprawie organom, że nie zbadano jego wniosku pod kątem rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., mianowicie nie wzięto pod uwagę jego przewlekłej choroby ani faktu, iż córka M. jest inwalidą II grupy i spełnia warunki do opieki. Ponadto zauważył, iż w jego ocenie w przeprowadzonym postępowaniu doszło do naruszenia art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."), ponieważ nie informowano go należycie o konsekwencjach podejmowanych działań. Ostatni zarzut jaki wymienił skarżący polega na załatwieniu jego sprawy z przekroczeniem ustawowego terminu. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu powtórzył argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2007 r. skarżący wskazał, iż po utracie przez niego prawa do zasiłku, jedynym źródłem utrzymania czteroosobowej rodziny pozostaje emerytura żony w kwocie [...] zł - którą nie sposób pokryć nawet trzech podstawowych rachunków (mieszkanie, prąd, gaz) - i renta socjalna córki. Dodatkowo zauważył, że nie przysługuje mu pomoc z opieki społecznej, ponieważ łączne przychody brutto żony i córki wynoszą razem [...] zł (co daje na osobę [...] zł) i są za wysokie o [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z ze zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Z kolei w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagało jej uzasadnienie. Uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. nie wynika, aby Prezes Zakładu, jako organ rozpoznający sprawę po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonał pełnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu jest tylko mowa o tym, że Zakład, a nie Prezes Zakładu, przeanalizował sytuację majątkową skarżącego, oraz że z oceny możliwości płatniczych Skarżącego dokonanej przez Zakład nie wynika brak możliwości zapłaty przez dłużnika należności z tytułu składek. W uzasadnieniu brak jest natomiast pełnych rozważań Prezesa Zakładu dotyczących oceny sytuacji majątkowej. skarżącego koniecznej do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, regulujących kwestię umorzenia zaległości z tytułu składek. Skarżący składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy dołączył szereg dokumentów mających jego zdaniem wpływ na sytuację majątkową rodziny. Przedstawiał zaświadczenia lekarskie na okoliczność swojej choroby i niemożności podjęcia pracy (k. 63-66 i 90 akt adm.), przedłożył faktury dotyczące zakupu leków (k. 58-61 i 89 akt adm.), przedłożył paragony fiskalne dotyczące zakupu leków (k. 52-57 akt. adm.). Wskazywał na konieczność ponoszenia opłat z tytułu czynszu za lokal, za media (k. 36-42, 77 akt adm.). Wyliczał swoje przychody i wydatki na k. 87 akt adm. Twierdził, że ma na utrzymaniu 2 dorosłe córki, w tym jedną wymagającą opieki (k. 49 akt adm.), drugą studiującą (k. 43-47 akt adm.). Podnosił, że wykazane wydatki wpływają na jego stan majątkowy i sytuację rodzinną. Stwierdził, że nie jest w stanie opłacić należności z tytułu ubezpieczeń, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Organ przyjął powyższe dokumenty jako dowody w sprawie ale poza stwierdzeniem, że są one wiarygodne nie dokonał analizy ich treści. Nie wypowiedział się jakie wnioski z nich wyciąga, czy i jak wpływają na sytuację rodziny skarżącego. Skoro zaskarżona decyzja nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się Prezes Zakładu przy podjęciu rozstrzygnięcia, to tym samym nie sposób uznać, iż odmowa umorzenia należności była oparta na właściwych przesłankach, mieszczących się w ramach uznania administracyjnego. Dodać też należy, że zgodnie z art. 7 k.pa. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez Prezesa Zakładu w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową Skarżącego, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, należy wyeliminować powyższe wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast dać jasny obraz motywów rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie tego, jak Prezes zakładu ocenia sprawę. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji.