VI SA/Wa 129/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant Anna Mruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2007 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2006r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego L. sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania L. spółka z o.o. z siedzibą w L., zwane dalej P. w związku z koniecznością wymiany urządzeń sieci wodociągowej umieszczonych w pasie drogi krajowej nr [...] w miejscowości L. złożyło do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. We wniosku wskazało, że chodzi o umieszczenie w pasie drogowym na okres 25 lat i 8 miesięcy sieci wodociągowej o powierzchni rzutu poziomego 1,00 m2. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołując się na art. 104 k.p.a. i art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3, ust. 4, ust. 11, ust. 12 ust. 13 i 15, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) oraz § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego /Dz. U. nr 140 z 2004 r. poz. 1481/ i § 1 pkt 1 i § 2 ust. p. 1, 2 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad /Dz. U. Nr 129 z 2004 r. poz. 1369/ zezwolił wnioskodawcy na umieszczenie w pasie drogowym wodociągu oraz zezwolił czasowo na zajęcie pasa drogowego celem prowadzenia robót oraz ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w kwocie 396 zł. Decyzja ta uprawomocniła się. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołując się na art. 104 k.p.a. i art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 p. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 10, ust. 11, ust. 12 ust. 13, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086) oraz § 1 p. 2, § 3 ust. 1 i ust. 3 cytowanego wyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad za umieszczenie w pasie drogowym sieci wodociągowej urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nałożył na wnioskodawcę opłatę w wysokości 513,36 zł wskazując, że kwota ta stanowi iloczyn liczby metrów zajętych przez rzut poziomu urządzenia /1,00m2/, stawki za jeden rok zajęcia 1 m2 powierzchni /20,00 zł/m2/. Wyjaśniając sposób obliczenia ustalonej kwoty podał, że uzyskany iloczyn został pomnożony przez 25 lat i 10 miesięcy, a także wskazał, że właściciel sieci wodociągowej w terminie 30 dni przed upływem ważności decyzji powinien wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji w celu pozostawienia urządzenia na kolejny rok. Wyjaśnił też, że opłaty będą naliczane rokrocznie w drodze decyzji, a niedotrzymanie warunków decyzji spowoduje naliczanie kar. Co do tej decyzji P. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał 138 § 1 k.p.a. oraz art. 18a ust. 5, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych, a także § 3 ust. 1 i 3 cytowanego wyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło P. Zarzucało naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 5 ustawy o drogach publicznych wnosząc o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie, że na skarżącym ciąży jedynie opłata jednorazowa w kwocie 20 zł. Wskazał, że zgodnie z cytowanymi przepisami opłata ta stanowi iloczyn liczby metrów rzutu poziomego urządzenia i rocznej stawki opłaty. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1882/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wskazane decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wskazując na nieprawidłowości przy naliczaniu opłaty za zajęcie pasa drogowego. W ocenie Sądu obowiązujący w dacie wydawania decyzji tekst przepisu art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych był jednoznaczny i nakazywał obliczenie opłaty przez pomnożenie przez siebie dwóch tylko czynników. Brak zatem podstaw do zastosowania jego wykładni odmiennej niż literalna i pomnożenie uzyskanego wyniku mnożenia /wysokości opłaty/ dodatkowo przez trzeci czynnik tj. liczbę lat. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...] września 2006 r. wydał decyzję nr [...]. Organ działając na podstawie art. 40 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086), art. 1 pkt 4 litera "a i d" ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2005 r. Nr 179 poz. 1486) oraz na podstawie § 3 ust. 1 i ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. nr 129 z 2004 r. poz. 1369) oraz art. 104 k.p.a. ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w następujących kwotach: a) za niepełny rok kalendarzowy 2005 opłata wyliczona została jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m- pasa drogowego za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym: od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005 r.: stawka opłat rocznych ( 20,00 zł : 365 dni) x 225 x 1,0 m2 . b) za niepełny rok kalendarzowy 2006 opłata wyliczona została jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie1 m- pasa drogowego w wysokości: od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. Stawka opłat rocznych ( 20,00 zł x 365 dni x 1,0 m2)= 20 zł c) za następne lata za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym poczynając od 2007 r. opłata wyliczona została jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie1 m- . pasa drogowego w wysokości: Stawka opłaty rocznej ( 20,00 zł x 1,0 m-) = 20 zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż z dniem 4 października 2005 r. weszła w życie zmiana ustawy o drogach publicznych, którą wprowadzono zasady obliczania opłaty rocznej za zajęcie drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury niezwiązanych z zarządzaniem drogami za każdy rok umieszczenia w/w urządzenia. Zostało to dokonane przez dodanie do ustawy o drogach publicznych w art. 40 - ust. 13a w brzmieniu "Opłatę roczną, o której mowa w ust. 5, za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym uiszcza się w terminie określonym w ust. 13 a za lata następne w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok". Jednocześnie nie wprowadzono żadnego przepisu przejściowego regulującego zasady postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W tej sytuacji należało ocenić stan faktyczny wg stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania przedmiotowej decyzji. Organ rozpatrzył, więc sprawę według nowych przepisów i ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego. Pismem z dnia [...] września 2006 r. L. spółka z o.o. z siedzibą w L. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając zaskarżonej decyzji że wydana została z naruszeniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Po rozpoznaniu wniosku decyzją z dnia z dnia [...] listopada 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu organ stwierdził, że co prawda zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z póź. zm.) - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia - to zdaniem organu zasada ta nie będzie miała w przedmiotowej sprawie zastosowania, albowiem z uwagi na zmianę przepisów prawnych mających w sprawie zastosowanie - pogląd zawarty w wymienionym wyroku stał się nieaktualny. Dlatego zdaniem organu zastosowanie będą miały przepisy obowiązujące w dacie wydawania przedmiotowych decyzji. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego. Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. spółka skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o zmianę zaskarżonych decyzji poprzez orzeczenie, że na skarżącej stronie ciąży jednorazowa opłata za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami w kwocie 20 zł. W uzasadnieniu strona zwróciła uwagę, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny, który uznał racje strony skarżącej i uchylił wcześniejsze decyzje zarządcy drogi nakładające na stronę obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego za 25 lat i 8 miesięcy. Zdaniem skarżącej spółki nie ma znaczenia, że stan prawny w niniejszej sprawie uległ zmianie skoro ocenie podlega stan faktyczny zaistniały pod rządem poprzedniej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując oceny zaskarżonych decyzji w oparciu o powyższe kryteria uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę nie podzielił stanowiska organu, iż pogląd prawny wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1882/05 stał się nieaktualny z uwagi na zmianę stanu prawnego jaka nastąpiła z dniem 4 października 2005 r. Należy mieć bowiem na uwadze, że Sąd wydając powołane orzeczenie miał wiedzę na temat zmiany stanu prawnego, a mimo to uznał że organ niewłaściwie i sprzecznie z obowiązującymi w dacie wydawania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przepisami - obliczył opłatę za zajęcie pasa drogowego. Decydujące w ocenie Sądu dla ustalenia, które przepisy powinny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie w celu ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego ma to, iż pobranie opłaty za zajęcie pasa drogowego jest obowiązkiem zarządcy drogi, a opłata ta, zgodnie z art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych, powinna być naliczona przy udzielaniu zezwolenia. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego udzielone zostało decyzją z dnia [...] maja 2005 r., a zatem i w tej dacie powinna zostać ustalona wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, a stosownie do art. 40 ust. 3 ustawy - za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Z powyższego wynika, że jest zasadą, iż opłata stanowi element zezwolenia zarządcy drogi, który w drodze decyzji administracyjnej wyraża zgodę na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i ustala należną za to opłatę. Dlatego do ustalenia wysokości opłaty za zajęcie przez skarżącą spółkę przedmiotowego odcinka drogi, zdaniem Sądu - powinien mieć zastosowanie przepis art. 40 ust. 5 cytowanej ustawy - w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego - zgodnie z którym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustalano jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zgodnie z brzmieniem przepisu zarządca, dla wyliczenia należnej opłaty, powinien pomnożyć powierzchnię pasa drogowego, która ma być zajęta przez rzut poziomy urządzenia, przez roczną stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Rozstrzygając sprawę wyrokiem z dnia 19 stycznia 2006 r. Sąd stwierdził, że przepis był jednoznaczny i nakazywał obliczenie opłaty przez pomnożenie przez siebie dwóch tylko czynników. Zważywszy powyższe Sąd uznał, że przy wydawaniu zaskarżonych decyzji doszło do naruszenia prawa materialnego, zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje prawidłowo przepisy regulujące wysokość należnych opłat za zajęcie pasa drogowego i obowiązujące w dacie wydawania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p. p. s. a., natomiast o niewykonywaniu uchylonych decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.